Document mis en distribution le 8 juin 1999 N° 1673 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 juin 1999. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1) SUR LE PROJET DE LOI portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer (n° 1173 rectifié), par M. Daniel MARSIN, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. DOM-TOM La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Serge Blisko, Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Laurent Cathala, Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Michel Lefait, Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, M. Daniel Marsin, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Hervé Morin, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, MM. François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Bernard Schreiner, Patrick Sève, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann. . INTRODUCTION 5 ANALYSE SOMMAIRE DES ORDONNANCES SOUMISES À RATIFICATION 9 I. ORDONNANCE N° 98-522 DU 24 JUIN 1998 PORTANT ACTUALISATION ET ADAPTATION DU DROIT DU TRAVAIL DANS LES TERRITOIRES, COLLECTIVITÉS ET DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER 9 1. La Polynésie française 9 2. La Nouvelle-Calédonie 10 3. Les autres dispositions de l'ordonnance 10 II. ORDONNANCE N° 98-731 DU 20 AOÛT 1998 PORTANT ADAPTATION AUX DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, À LA NOUVELLE CALÉDONIE ET À LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON DE DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX AFFAIRES SANITAIRES ET SOCIALES 13 III. ORDONNANCE N° 98-773 DU 2 SEPTEMBRE 1998 PORTANT EXTENSION ET ADAPTATION EN NOUVELLE-CALÉDONIE DU TITRE III INTITULÉ : " DES ORGANES, TISSUS, CELLULES ET PRODUITS DU CORPS HUMAIN " DU LIVRE VI DU CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE 15 TRAVAUX DE LA COMMISSION 17 Article premier : Ratification des ordonnances 17 Article 2 (article 40 de la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986) : Rectification de l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998 17 Articles additionnels après l'article 2 : Rectifications de l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998 18 Article L. 141-4 du code du travail applicable à Mayotte 18 Article 20 de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985 18 Articles 31 et 32 de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985 18 TABLEAU COMPARATIF 19 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 23 Le droit applicable outre-mer représente le domaine privilégié d'intervention de la procédure des ordonnances, prévue par l'article 38 de la Constitution. Toutefois, si le recours à cette procédure est fréquent, la loi d'habilitation n° 98-145 du 6 mars 1998 innove par l'étendue de son champ d'application. Comme l'indique son intitulé même, cette loi habilite le Gouvernement " à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer ". L'article premier de la loi énumère dix-sept domaines dans lesquels des ordonnances sont susceptibles d'être prises. Par ailleurs, l'habilitation couvre l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer, qu'il s'agisse des départements, des territoires d'outre-mer ou des collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Au cours des débats préparatoires, cette utilisation " sans précédent " de l'article 38 de la Constitution a suscité des réserves et interrogations. Tout en affirmant ne pas être " un partisan inconditionnel de la procédure des ordonnances, qui a pour effet de déposséder le Parlement d'une partie de son rôle "1, le secrétaire d'Etat à l'Outre-mer en a justifié l'utilisation par le caractère " considérable " de l'effort d'adaptation de la législation restant à accomplir, qui nécessiterait des mesures rapides et efficaces. Plusieurs arguments sont traditionnellement invoqués en faveur d'une telle procédure. L'habilitation ayant pour objet principal l'extension à l'Outre-mer, avec d'éventuelles adaptations, de dispositions existantes, le Parlement a, par définition, déjà eu à en connaître. Elle permet d'éviter la multiplication de débats techniques, tout en garantissant le pouvoir de contrôle du Parlement, lorsque celui-ci est appelé à ratifier les ordonnances. En l'occurrence, compte tenu de l'ampleur de l'habilitation opérée par la loi du 6 mars 1998, des précautions particulières ont été prises. En premier lieu, l'exposé des motifs du projet de loi et la loi d'habilitation elle-même ont défini avec précision la finalité des mesures que le Gouvernement était autorisé à prendre par ordonnances. Par ailleurs, le dernier alinéa de l'article premier de la loi a étendu la procédure de consultation des assemblées des collectivités d'outre-mer sur les projets d'ordonnances au-delà même de ce qui est prévu par la Constitution. Celle-ci impose seulement, à l'article 74, la consultation des assemblées des territoires d'outre-mer sur les dispositions relatives aux modalités de leur organisation particulière. La loi va plus loin, puisqu'elle prévoit également que les projets d'ordonnances pris en son application soient soumis pour avis aux conseils régionaux et aux conseils généraux des départements d'outre-mer et des collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte. Enfin, conformément à un amendement introduit à l'Assemblée nationale, les ordonnances font l'objet de plusieurs projets de loi de ratification, afin de mieux refléter la diversité des domaines couverts. Les délais pour le dépôt de ces projets de loi ont été respectés, comme le Gouvernement s'y était engagé devant la représentation nationale. Il convient de rappeler qu'aux termes de l'article 38 de la Constitution, " les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation ". En l'occurrence, l'article 2 de la loi du 10 mars 1998 fixait cette date au 15 novembre 1998. Des quatre projets de ratification, celui qui est renvoyé à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a été déposé le 4 novembre 1998. Ce projet concerne trois ordonnances : - ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998, portant actualisation et adaptation du droit du travail dans les territoires, collectivités et départements d'outre-mer ; - ordonnance n° 98-731 du 20 août 1998, portant adaptation aux départements d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sanitaires et sociales ; - ordonnance n° 98-773 du 2 septembre 1998, portant extension et adaptation en Nouvelle-Calédonie du titre III intitulé " Des organes, tissus, cellules et produits du corps humain " du Livre VI du code de la santé publique. En dépit de ses indéniables avantages, la pratique des ordonnances n'est pas dépourvue d'inconvénients, fréquemment évoqués lors des débats parlementaires. Ainsi, à l'occasion du précédent examen d'un projet de loi de ratification d'ordonnances par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, le rapporteur notait2 : " La prétendue technicité des mesures d'adaptation à prendre et la volonté d'une application rapide conduisent à écarter la procédure législative classique et donc à restreindre l'examen parlementaire des textes. Le Gouvernement se prive ainsi de l'expertise a priori du Parlement, dont les membres peuvent pourtant déceler des problèmes particuliers ou des difficultés d'application pratique. Le nombre somme toute assez important de rectifications d'erreurs purement matérielles ou de modifications de l'ordonnance contenues dans ce projet de loi le prouve. Il en résulte une instabilité du droit tout à fait préjudiciable pour le territoire concerné . " Un tel diagnostic conserve toute sa pertinence. Il peut s'appliquer, quoique dans une moindre mesure, aux ordonnances qui sont soumises à l'Assemblée nationale aujourd'hui : le projet de loi ne se borne pas à en autoriser la ratification, il permet aussi de corriger diverses erreurs dans le dispositif même des textes. ANALYSE SOMMAIRE DES ORDONNANCES SOUMISES À RATIFICATION I. ORDONNANCE N° 98-522 DU 24 JUIN 1998 PORTANT ACTUALISATION ET ADAPTATION DU DROIT DU TRAVAIL DANS LES TERRITOIRES, COLLECTIVITÉS ET DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER Cette ordonnance modifie principalement le droit du travail applicable à la Polynésie française (titre Ier) et, dans une moindre mesure, à la Nouvelle-Calédonie (titre II). Elle comporte également des dispositions applicables aux départements et collectivités territoriales d'outre-mer et des dispositions diverses (titre III). Le titre Ier de l'ordonnance modifie près de quatre-vingt dix articles de la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986, relative aux principes généraux du droit du travail en Polynésie française. Il poursuit la modernisation de ce droit, engagée avec la loi du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, afin de réduire l'écart avec les règles fondamentales du droit du travail applicables dans les départements. Cet effort d'adaptation doit toutefois se réaliser dans le respect du partage des compétences opéré par la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996, portant statut d'autonomie de la Polynésie française. L'article 6 de cette loi donne compétence à l'Etat pour fixer seulement les " principes généraux du droit du travail ". A ce titre, l'ordonnance modifie les dispositions sur les modalités de rupture du contrat de travail, afin de distinguer le licenciement de la démission et de prévoir le cas de départ à la retraite du salarié. Elle donne une base légale au travail intérimaire et précise les conditions d'application des conventions collectives, ainsi que le régime de saisie et de cession des rémunérations. D'autres dispositions concernent l'aménagement du temps de travail (horaires individualisés et temps partiel) et la situation juridique des femmes enceintes (possibilité de démissionner sans délai-congé). Les dispositions les plus importantes en volume sont celles relatives à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs. Il s'agit, en l'occurrence, de rendre applicables au territoire certaines conventions internationales ratifiées par la France, mais aussi de rappeler certaines règles fondamentales de la médecine du travail, de donner un statut aux médecins-inspecteurs du travail et de préciser le rôle des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Par ailleurs, l'ordonnance comporte des dispositions sur le droit syndical, sur les comités d'entreprise, ainsi que sur la définition des activités de journaliste et de voyageur représentant placier (VRP). D'une manière générale, l'ordonnance renvoie largement aux réglementations territoriales la détermination des modalités d'application des principes ainsi posés. Pour ce territoire, la refonte du droit du travail opérée par l'ordonnance est de moindre ampleur que pour la Polynésie française, puisqu'elle modifie seulement une vingtaine d'articles de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985, relative aux principes directeurs du droit du travail. L'objet de ces dispositions est très proche de celles qui concernent la Polynésie : donner une base légale au travail intérimaire ; préciser les conditions d'application des conventions collectives ; organiser le régime de saisie et cession des rémunérations ; autoriser les entreprises à moduler la durée du travail ; préciser les règles de la médecine du travail et le rôle des inspecteurs du travail ; donner une définition des activités de VRP et de journaliste. 3. Les autres dispositions de l'ordonnance L'ordonnance modifie aussi le droit du travail applicable dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, en rendant possible la mise en _uvre, par décret, d'une réorganisation des services chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et en instaurant, pour chacune de ces collectivités, une commission de conciliation compétente pour les conflits collectifs du travail, en lieu et place des commissions régionales de conciliation existant en métropole. Par ailleurs, elle étend le droit au bénéfice d'un congé non rémunéré en vue de l'adoption d'un enfant et pose les règles permettant le contrôle de l'application du droit du travail applicable aux marins des navires immatriculés dans les territoires d'outre-mer qui font escale dans un port situé dans un département français, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à l'étranger. Une autre disposition (article 35 de l'ordonnance) s'applique seulement aux territoires d'outre-mer et à Mayotte, pour y permettre le recrutement d'adjoints de sécurité. D'autres dispositions concernent seulement la collectivité territoriale de Mayotte et le territoire des îles Wallis-et-Futuna : prohibition, dans les conventions collectives, des clauses d'indexation sur le salaire minimum ; adaptation du droit du travail au code du service national. Enfin, l'article 33 de l'ordonnance détermine les règles applicables en matière d'inspection du travail pour les navires immatriculés dans les terres australes et antarctiques françaises. II. ORDONNANCE N° 98-731 DU 20 AOÛT 1998 PORTANT ADAPTATION AUX DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, À LA NOUVELLE CALÉDONIE ET À LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON DE DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES AUX AFFAIRES SANITAIRES ET SOCIALES Le Gouvernement a souhaité, par le biais de cette ordonnance, donner une base légale à certaines dispositions de nature sanitaire et sociale dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s'agit, pour les départements d'outre-mer, des arrêtés ministériels y majorant la tarification des produits sanguins labiles et des médicaments remboursables par la sécurité sociale, pour tenir compte des frais particuliers qui accroissent le coût de ces produits par rapport à celui pratiqué en métropole (octroi de mer, coûts de transports, conditions de rémunération des personnels). La même mesure est prise pour Saint-Pierre-et-Miquelon, en ce qui concerne la majoration du prix des médicaments remboursables par le régime d'assurance maladie et maternité. Une autre disposition de l'ordonnance touche cette collectivité territoriale : elle permet l'affiliation des travailleurs non salariés non agricoles, c'est à dire essentiellement les artisans et commerçants, à un régime de retraite complémentaire obligatoire de métropole, dans la mesure où un tel régime n'existe pas à Saint-Pierre-et-Miquelon. Par ailleurs, l'ordonnance permet la conclusion, entre l'Etat et le territoire de Nouvelle-Calédonie, d'un accord de coordination entre les différents régimes de protection sociale. L'objectif de cette mesure est de maintenir la couverture sociale, sans interruption ou perte de droits, aux assurés se déplaçant de la métropole ou des départements d'outre-mer vers la Nouvelle-Calédonie et réciproquement. III. ORDONNANCE N° 98-773 DU 2 SEPTEMBRE 1998 PORTANT EXTENSION ET ADAPTATION EN NOUVELLE-CALÉDONIE DU TITRE III INTITULÉ : " DES ORGANES, TISSUS, CELLULES ET PRODUITS DU CORPS HUMAIN " DU LIVRE VI DU CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE Un rapport de l'inspection générale des affaires sociales de mars 1996 a accédé à la demande des autorités de Nouvelle-Calédonie tendant à autoriser sur le territoire la greffe de cornées et le prélèvement de reins. Le préalable est l'extension à la Nouvelle-Calédonie de la loi du 29 juillet 1994 relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain. A cette fin, l'ordonnance étend, pour ces deux éléments du corps humain, les dispositions pertinentes du code de la santé publique, en les adaptant pour tenir compte des compétences du congrès du territoire en matière de santé publique et de l'organisation particulière du territoire. Les principales dispositions étendues au territoire et relevant des compétences de l'Etat en Nouvelle-Calédonie intéressent le consentement du donneur, l'interdiction de prélèvement sur un mineur vivant, les règles de prélèvement sur les défunts, l'interdiction de rémunération de l'acte de prélèvement, l'importation et l'exportation de ces organes et tissus, ainsi que les sanctions pénales en cas de non-respect de ces règles. La commission a procédé à l'examen des articles du présent projet de loi au cours de sa séance du jeudi 3 juin 1999. L'article premier comporte la disposition essentielle du projet de loi, à savoir la ratification des trois ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998 et n° 98-773 du 2 septembre 1998. * La commission a rejeté l'amendement n° 1 de M. Michel Buillard tendant à exclure du champ d'application de ce projet de loi le titre premier de l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998, relatif à l'actualisation et à l'adaptation du droit du travail en Polynésie française. La commission a adopté l'article premier sans modification. (article 40 de la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986) Rectification de l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998 Cet article est destiné à corriger une erreur de rédaction à l'article 7 de l'ordonnance du 24 juin 1998, relative au droit du travail. * La commission a rejeté l'amendement n° 2 de suppression de M. Michel Buillard, amendement de conséquence de l'amendement n° 1 précédemment rejeté. La commission a adopté l'article 2 sans modification. Articles additionnels après l'article 2 Rectifications de l'ordonnance n° 98-522 du 24 juin 1998 Article L. 141-4 du code du travail applicable à Mayotte La commission a adopté un amendement n° 5 du Gouvernement corrigeant une erreur matérielle dans l'ordonnance du 24 juin 1998. Article 20 de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985 La commission a adopté l'amendement n° 4 du Gouvernement visant à mettre fin à la confusion faite dans certaines dispositions de l'ordonnance du 24 juin 1998 entre les assemblées locales de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie et entre les textes de droit du travail applicables à ces deux territoires. Articles 31 et 32 de l'ordonnance n° 85-1181 du 13 novembre 1985 La commission a adopté l'amendement n° 5 du Gouvernement visant à procéder à une rectification du même type que celle opérée par l'amendement n° 4. La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. En conséquence, et sous réserve des amendements qu'elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter le projet de loi n° 1173 rectifié. TABLEAU COMPARATIF ___
N°1673. - RAPPORT de M. Daniel MARSIN (au nom de la commission des affaires culturelles) sur le projet de loi (n° 1173 rectifié) portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-973 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer 1 Assemblée nationale, séance du jeudi 18 décembre 1997. 2 Rapport n° 497 de Mme Odette Grzegrzulka sur le projet de loi portant ratification et modification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte. © Assemblée nationale | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
