Document mis en distribution le 3 avril 2000  N° 2300 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 mars 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE, relatif à l'élection des sénateurs, PAR M. MARC DOLEZ, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Sénat : 1re lecture : 260, 427 et T.A. 161 (1998-1999). 2e lecture : 195, 260 et T.A. 101 (1999-2000). Assemblée nationale : 1re lecture : 1742, 2031 et T.A. 434. 2e lecture : 2255. Elections et référendums. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Noël Mamère, Thierry Mariani, Jean-Michel Marchand, Jean-François Mattei, Roger Meï, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Jean-Pierre Soisson, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 I. - UN DIAGNOSTIC DIFFÉRENT SUR L'ENJEU DU BICAMÉRISME EN FRANCE 5 II. - DES DIVERGENCES DE VUE ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES DIFFICILEMENT CONCILIABLES 7 A. LE CORPS ÉLECTORAL 7 B. LE MODE DE SCRUTIN APPLICABLE AUX ÉLECTIONS SÉNATORIALES 9 EXAMEN DES ARTICLES 11 Article premier A (art. L. 52-11-2 du code électoral) : Plafonnement et contrôle du financement des dépenses électorales 11 Article premier (art. L. 284 du code électoral) : Représentation des conseils municipaux dans les collèges électoraux sénatoriaux 13 Article premier bis A (art. L. 286 du code électoral) : Suppléants des délégués des conseils municipaux dans le collège électoral sénatorial 15 Article premier bis B (art. L. 287 du code électoral) : Remplacement du délégué de droit au titre de plusieurs mandats 15 Article premier bis (art. L. 285 du code électoral) : Délégués supplémentaires des conseils municipaux dans les communes d'au moins 9 000 habitants 16 Article 2 (art. L. 288 du code électoral) : Mode de scrutin pour l'élection des délégués des conseils municipaux dans les communes de moins de 3 500 habitants 17 Article 3 (art. L. 289 du code électoral) : Mode de scrutin pour l'élection des délégués des conseils municipaux dans les communes d'au moins 3 500 habitants 18 Article additionnel après l'article 4 (art L. 290-1 du code électoral) : Désignation des délégués pour les communes associées 19 Article 5 (art. L. 294 du code électoral) : Champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs 19 Article 6 (art. L. 295 du code électoral) : Champ d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs 20 Article 14 (art. L. 334-4 du code électoral) : Application de la loi dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 20 Article 15 (art. L. 334-15-1 du code électoral) : Application de la loi dans la collectivité territoriale de Mayotte 21 Article 15 bis (art. 16 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985) : Application dans les collectivités d'outre-mer des dispositions du code électoral sur l'élection des sénateurs 22 Article 16 (art. 16-1, 16-2 et 21 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985) : Application de la loi en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie 22 Article 18 : Abrogations 23 TABLEAU COMPARATIF 25 MESDAMES, MESSIEURS, L'Assemblée nationale est saisie en deuxième lecture du projet de loi relatif à l'élection des sénateurs. Comme l'on pouvait s'y attendre, le Sénat, qui a examiné à deux reprises ce texte, n'a pas modifié la position qu'il avait adoptée en première lecture, fort différente de celle qui a été prise au Palais Bourbon en janvier dernier. Des points de divergence substantiels demeurent donc entre les deux chambres qui, manifestement, ne font pas le même diagnostic de la situation du bicamérisme en France aujourd'hui. I. - UN DIAGNOSTIC DIFFÉRENT SUR L'ENJEU DU BICAMÉRISME EN FRANCE On prendra acte que le Sénat semble prêt à accepter des avancées sur la question de son mode de scrutin. Celles-ci restent malheureusement trop timides au regard des défis auxquels sont confrontées nos institutions. Il n'est évidemment pas envisagé de remettre en cause l'existence de la seconde chambre. Si le constat dressé dans le précédent rapport de la Commission a pu paraître intransigeant à certains, il avait le mérite de mettre le Sénat devant des réalités que, trop souvent, il préfère ignorer, réfugié dans une rhétorique que l'on pourrait parfois juger un peu artificielle. Est-il besoin de rappeler que pour la majorité de l'Assemblée le bicamérisme n'est pas une forme de gouvernement désuète ? Il connaît ainsi une actualité évidente dans les nouvelles démocraties de l'Est de l'Europe. Pour autant, il doit savoir s'adapter à une société en mouvement et ne pas être trop éloigné des aspirations de nos concitoyens. Ces aspirations s'expriment de la manière la plus évidente et la plus nette lors des élections législatives. Les députés élus au suffrage universel direct incarnent les choix de nos concitoyens. Il est de leur devoir de les concrétiser dans le vote de la loi. Lorsque les majorités gouvernementale et sénatoriale sont convergentes, le conflit de légitimité entre les deux chambres n'apparaît pas. En revanche, quand ces majorités sont distinctes, il fait irruption sur le devant de la scène, en particulier lorsque la seconde chambre abuse de son pouvoir de blocage lors de l'examen de certains projets de loi. Le Sénat ne peut demeurer en dehors du mouvement de la société. Or, si la légitimité de la seconde chambre réside dans la Constitution de 1958, elle repose aussi sur la représentativité de ses élus. Le mode de scrutin applicable à leur élection et la définition du collège électoral sénatorial induisent de manière quasi mécanique un décalage entre le mouvement social et les positions du Sénat. Comme on l'a souligné en première lecture, le mode de scrutin sénatorial souffre d'incohérences. Ainsi, une commune de 100 000 habitants dispose de 125 délégués, soit 1 pour 800 habitants, alors qu'une commune de 10 000 habitants est, quant à elle, représentée par 33 délégués, soit 1 pour 303 habitants. Le Sénat reconnaît lui-même que ce mode d'élection conduit à une sous-représentation excessive des grandes villes. Sur un plan plus strictement juridique, l'article 3 de la Constitution pose le principe de l'égalité du suffrage. S'il est important de conserver au Sénat son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales fixé par l'article 24 de la Constitution, celui-ci doit être concilié avec le principe de l'égalité de suffrage. Le mode de scrutin actuel ne semble pas répondre à cet objectif ; tant le Gouvernement que le Sénat en ont convenu. La surreprésentation des zones rurales n'est pas forcément un objectif à rejeter. Il est normal que ces communes de nos campagnes, qui ont parfois le sentiment d'être délaissées dans une société où la vitesse et l'ouverture au monde sont des valeurs portées aux nues, aient voix au chapitre. Pour autant, cette représentation renforcée ne doit pas excéder une limite raisonnable. Le Sénat doit représenter les collectivités territoriales de la République et les Français établis hors de France. La Constitution le prévoit. Mais cette représentation ne doit pas conduire à un lien artificiel entre les élus de la République et le peuple. La seconde chambre exprime la souveraineté nationale, à sa manière, selon les modalités que la Constitution arrête. Cependant, le principe essentiel qui doit demeurer à l'esprit de chaque élu, qu'il soit désigné directement ou non par nos concitoyens, est celui qui apparaît à l'article 3 de notre loi fondamentale : « La souveraineté nationale appartient au peuple ». Le projet de loi que le Gouvernement a proposé au Parlement sur l'élection des sénateurs entend donner à ce principe plus de force et de vie dans la seconde chambre. Les deux assemblées ne partagent manifestement pas la même conception de ce que doit être le rôle du Sénat dans notre démocratie républicaine. Il est permis de penser que la position exprimée par l'Assemblée nationale est plus proche de celle que partagent la majorité de nos concitoyens. II. - DES DIVERGENCES DE VUE ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES DIFFICILEMENT CONCILIABLES L'Assemblée nationale a modifié substantiellement le texte que le Sénat avait adopté en première lecture, en renforçant la portée du projet de loi présenté par le Gouvernement. Cette réforme s'articule autour de deux axes principaux : la définition du collège électoral sénatorial et le mode de scrutin applicable à l'élection des sénateurs. Le projet de loi proposait, tout d'abord, d'élargir le corps électoral des sénateurs. Le Sénat n'a pas rejeté cette idée mais en a atténué très nettement la portée. A l'inverse, l'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin que le Gouvernement sur ce point précis. Aux termes de l'article L. 280 du code électoral, le collège pour les élections sénatoriales est actuellement composé : - des députés ; - des conseillers régionaux rattachés au département en vertu des articles L. 293-1 et suivants du code électoral ; - des conseillers régionaux ; - des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués. L'essentiel du corps électoral des sénateurs est constitué de cette dernière catégorie qui représente plus de 95 % de l'ensemble. C'est en partie à cause de cette prééminence que l'on peut, à la suite de Gambetta, qualifier le Sénat de grand conseil des communes de France sans pourtant que cette qualité soit reconnue par notre Constitution. Sauf à remettre en cause cette prépondérance municipale sur les autres collectivités territoriales comme la région ou le département, toute réforme du corps électoral sénatorial doit donc principalement modifier les règles de désignation des délégués municipaux. Actuellement, aux termes des articles L. 288 et R. 135 du code électoral, ces délégués - au nombre de un à quinze - sont élus par les conseils municipaux, au scrutin majoritaire plurinominal à trois tours dans les communes de moins de 9 000 habitants. Rien n'oblige à choisir les délégués au sein du conseil, même si cette pratique semble habituelle. Dans les communes de 9 000 à 30 000 habitants, les conseillers municipaux sont délégués de droit. Ils le demeurent dans les municipalités de plus de 30 000 habitants, mais se voient adjoindre des délégués supplémentaires à raison de un par tranche de 1 000 habitants en sus de 30 000. Ces délégués supplémentaires sont élus par le conseil municipal à la représentation proportionnelle avec répartition des restes selon la règle du plus fort reste (article L. 289 du code électoral). Dans sa version initiale, le projet de loi entendait augmenter le nombre des délégués des conseils municipaux en supprimant les seuils de 9 000 et 30 000 habitants. De manière simple, il prévoyait l'élection par les conseils municipaux d'un délégué pour 500 habitants. Cette élection devait avoir lieu selon deux modes de scrutin différents en fonction de la taille de la commune. Pour celles qui désignent deux délégués au plus, c'est-à-dire les communes de moins de 1 000 habitants, le mode de scrutin majoritaire uninominal s'appliquait. Pour les autres communes, les délégués devaient être élus à la représentation proportionnelle. Aux termes du projet de loi, ces délégués n'étaient pas nécessairement membres des conseils municipaux qui les désignent, même lorsque leur nombre est inférieur à l'effectif du conseil. Ni en première ni en deuxième lectures, le Sénat n'a retenu ce dispositif. Il a préféré maintenir le seuil de 9 000 habitants, dont la pertinence est contestable, en prévoyant que le nombre des délégués serait inchangé en deçà de ce seuil alors qu'au-delà, les conseils municipaux éliraient des délégués supplémentaires à raison d'un pour 700 habitants en sus de 9 000. L'impact de la réforme en serait très nettement amoindri, comme cela a été souligné dans le rapport de la commission des Lois en première lecture. L'Assemblée nationale a souhaité, au contraire, renforcer l'impact de la réforme en proposant la désignation d'un délégué pour 300 habitants. Par ailleurs, elle a prévu, en première lecture, que les conseillers municipaux seraient délégués de droit quand le nombre de délégués serait supérieur à l'effectif du conseil municipal, alors que c'est au sein du conseil que seraient désignés les grands électeurs de la commune dans le cas contraire. L'Assemblée a également apporté une modification au mode de scrutin pour l'élection des délégués. En cohérence avec le mode de scrutin municipal, elle a prévu que ces grands électeurs seraient élus au scrutin majoritaire à deux tours dans les communes de moins de 3 500 habitants et à la représentation proportionnelle dans les autres. Le Gouvernement proposait de fixer ce seuil à 1 000 habitants alors que le Sénat a souhaité que le mode de scrutin majoritaire s'applique dans les communes comptant jusqu'à 9 000 habitants. Pour tenir compte de l'augmentation du nombre de délégués municipaux ainsi désignés, l'Assemblée nationale a également modifié la règle de désignation des suppléants de ces grands électeurs. Actuellement, l'article L. 286 du code électoral prévoit que le nombre de suppléant est de trois quand le nombre de titulaire est égal ou inférieur à cinq et qu'il est ensuite augmenté de deux par cinq titulaires ou fraction de cinq. Lors de la précédente lecture, l'Assemblée nationale a prévu la désignation d'un suppléant pour cinq titulaires, ces suppléants étant choisis au sein du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants. Le Sénat n'a pas retenu cette disposition, pas plus d'ailleurs que celle adoptée par l'Assemblée nationale supprimant la possibilité pour un député, un conseiller général, un conseiller régional ou un conseiller à l'Assemblée de Corse également conseiller municipal d'être remplacé par la personne de son choix en qualité de délégué municipal. B. LE MODE DE SCRUTIN APPLICABLE AUX ÉLECTIONS SÉNATORIALES Le projet de loi proposé par le Gouvernement entend également baisser le seuil au-delà duquel les sénateurs sont élus dans le département à la représentation proportionnelle. Aujourd'hui, ce mode de scrutin s'applique dans les départements désignant au moins cinq sénateurs. Le Gouvernement propose d'abaisser ce seuil à trois sénateurs, seuil à partir duquel la représentation proportionnelle est traditionnellement perçue comme applicable dans de bonnes conditions. Le Sénat entend faire la moitié du chemin en prévoyant la mise en _uvre de ce mode de scrutin dans les départements élisant au moins quatre sénateurs. Le choix de ce seuil est légitimé, au Sénat, par des considérations arithmétiques qui ne sont guère convaincantes. Pour reprendre les termes utilisés par le rapporteur de la commission des Lois de la seconde chambre, il s'agirait d'établir un équilibre entre le nombre de sénateurs élus respectivement selon chacun des deux modes de scrutin en vigueur. Ainsi, avec un seuil fixé à quatre, la moitié de la population française élirait ses sénateurs à la représentation proportionnelle et l'autre moitié au scrutin majoritaire, soit respectivement 146 et 175 parlementaires. Ce mode de raisonnement ne paraît pas adapté au problème auquel le législateur est confronté. Un mode de scrutin n'a pas de valeur en soi, comme semblent le penser nos collègues sénateurs. C'est une simple technique qui permet de dégager l'expression de la volonté de nos concitoyens. Le seuil applicable en la matière doit reposer sur des considérations objectives. Or il semble que le seuil de trois élus est le seul au-delà duquel l'application de la représentation proportionnelle soit raisonnable. En deçà, le mode de scrutin majoritaire est plus pertinent. Si ce seuil était retenu, le nombre de sénateurs élus à la représentation proportionnelle correspondrait aux deux tiers des parlementaires siégeant au Palais du Luxembourg alors qu'il ne représente que le tiers actuellement. Ainsi élus par de grands électeurs représentant plus fidèlement les populations des collectivités territoriales, dans le cadre d'un mode de scrutin rénové, les sénateurs demeureraient proches de ces communes, dont ils resteraient, d'une certaine manière, les porte-parole, tout en disposant d'une assise démographique moins distordue. Leur représentation s'en trouverait renforcée, donnant ainsi à cette institution un regain de légitimité, mais aussi de responsabilité, vis-à-vis de nos concitoyens. Le Sénat ne semble pas être allé jusqu'au bout de cette logique. Il convient d'en prendre acte tout en maintenant la conception initiale de la réforme ainsi engagée. La commission mixte paritaire permettra d'apprécier si ces points de vue divergents peuvent se rapprocher. On observera enfin que le Sénat a également rejeté le dispositif adopté en première lecture par l'Assemblée nationale visant à plafonner et à contrôler les dépenses électorales exposées par les candidats lors des campagnes sénatoriales. La seconde chambre a considéré que ces dispositions, qui ne prévoient pas de remboursement forfaitaire par l'Etat des dépenses ainsi engagées, étaient incomplètes et nécessitaient une étude plus approfondi. Refusant d'engager une réelle réflexion sur ce sujet, réflexion que l'Assemblée nationale souhaitait initier, le Sénat a remis l'examen de cette question, qui est loin d'être négligeable, à une date ultérieure qu'il n'a pas jugé utile de préciser. Au total, les divergences entre les deux assemblées demeurent patentes. Le système défendu par le Sénat semble trop timide dans ses avancées. Il témoigne de la conception propre du bicamérisme que développent les sénateurs : la représentation des collectivités territoriales dans le cadre d'un lien distendu avec les électeurs. A l'inverse, l'Assemblée nationale entend associer cette représentation avec le respect de l'égalité de suffrage. Les collectivités locales ne sont pas des entités abstraites. Comme l'ont souligné les sénateurs, elles sont des lieux d'administration humaine et de relations personnelles fortes et vivantes. L'importance de ce facteur humain ne peut que militer pour que les populations de ces collectivités soient justement représentées au sein des deux chambres du Parlement. Article premier A Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par un amendement de M. René Dosière, cet article établit des règles de plafonnement des dépenses électorales ainsi que de contrôle de leur financement pour les élections sénatoriales. En effet, les campagnes électorales des sénateurs sont les seules, avec celles des candidats dans les cantons et les communes de moins de 9 000 habitants, à ne pas être soumises aux règles introduites à partir de 1988 en matière de dépenses électorales. L'augmentation significative du nombre des grands électeurs qui résultera de l'adoption du présent projet de loi va conduire les candidats aux élections sénatoriales à engager des dépenses plus importantes. C'est pourquoi il est naturel de réintégrer les élections sénatoriales dans un cadre légal qui apparaît aujourd'hui comme un élément essentiel de notre vie démocratique dans ses aspirations à une transparence totale en ce domaine. Le dispositif proposé par M. René Dosière reprend les règles applicables aux élections législatives, sous deux réserves : il ne prévoit ni remboursement forfaitaire des dépenses, ni sanction en cas de non-respect de ces règles. Insérant dans le code électoral un article L. 52-11-2, il fixe un plafond de dépenses de 100 000 francs par candidat pour les départements qui désignent leurs sénateurs au scrutin majoritaire ou par liste pour ceux qui les élisent à la représentation proportionnelle. Comme pour les autres élections, ce plafond de dépenses s'apprécie au cours de l'année précédant le premier jour du mois de l'élection, et ce jusqu'à la date du scrutin. Les dépenses de propagande directement prises en charge par l'Etat sont, comme à l'habitude, exclues du calcul de ce plafond. Celui-ci est actualisé tous les trois ans par décret, en fonction de l'indice du coût de la vie de l'INSEE. Les autres dispositions relatives au contrôle des dépenses contenues dans le code électoral au chapitre V bis du titre Ier du livre Ier sont applicables aux élections sénatoriales. Il s'agit des règles concernant les conditions de perception des dons, de désignation d'un mandataire financier, de constitution d'une association de financement électorale... Sont cependant exclues de ce corpus de normes applicables aux élections sénatoriales, les articles L. 52-11 et L. 52-11-1 du code électoral qui portent, pour le premier, sur les plafonds de dépenses pour les autres élections, pour le second, sur le remboursement par l'Etat de la moitié des dépenses exposées par les candidats. L'exclusion du remboursement d'une partie des dépenses a suscité les critiques du Sénat. La raison en est pourtant simple et sans lien avec une quelconque volonté de brimer particulièrement les candidats aux élections sénatoriales. L'article 40 de la Constitution s'oppose à ce qu'une initiative parlementaire puisse aggraver les charges de l'Etat ce que ne manquerait pas de faire une disposition relative au remboursement des dépenses de campagne. C'est donc au Gouvernement qu'il appartiendrait de reprendre cette disposition ou éventuellement au Sénat dont le règlement connaît une certaine tolérance sur l'application de l'article 40, à la différence de celui de l'Assemblée nationale. Le Sénat n'a pas souhaité retenir ce dispositif qui, s'il n'est pas parfait, aurait pu s'enrichir au cours de la navette parlementaire. Il a notamment tiré argument du fait qu'une loi organique était nécessaire pour introduire une sanction - l'inéligibilité - pour non-respect des règles relatives aux dépenses électorales. Cette loi organique, comme le souligne le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, serait relative au Sénat et donc supposerait l'accord de ce dernier. Cette raison ne nous semble pas de nature à justifier l'abandon de ce dispositif. Les deux chambres peuvent trouver un accord sur ce sujet, dès lors que le Sénat le souhaite. La Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant cet article dans la rédaction votée en première lecture par l'Assemblée nationale (amendement n° 1). Le rapporteur a rappelé à ce titre que ce dispositif plafonnant les dépenses électorales pour les candidats au scrutin sénatorial, proposé par M. René Dosière en première lecture, n'avait pas été retenu par les sénateurs. Approuvant certaines observations faites au Palais du Luxembourg, il a souhaité que le Gouvernement s'engage à compléter ce dispositif en prévoyant le remboursement par l'Etat d'une partie de ces dépenses électorales, comme cela est prévu pour les autres élections soumises à une réglementation des dépenses, l'article 40 de la Constitution s'opposant à ce qu'un amendement parlementaire soit déposé sur ce sujet. Article premier Cet article modifie l'article L. 284 du code électoral relatif au nombre de délégués désignés par chaque conseil municipal pour les élections sénatoriales. Comme on l'a vu, le projet de loi initial prévoyait l'élection d'un délégué pour 500 habitants. L'Assemblée nationale a proposé d'abaisser le seuil à 300 habitants afin d'élargir le corps électoral des sénateurs et de lui donner une assise plus démocratique. Elle a également prévu que ces délégués seraient désignés au sein du conseil municipal quand leur nombre est inférieur aux effectifs de ce dernier et que, dans le cas contraire, les membres du conseil seraient délégués de droit. Le Sénat a rejeté ces propositions se limitant à retenir, dans l'article premier, le dernier alinéa qui substitue à une référence obsolète au code des communes un renvoi aux articles équivalents du code général des collectivités territoriales. La Commission a examiné un amendement du rapporteur rétablissant le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture, aux termes duquel les délégués sont élus au sein du conseil municipal lorsque leur nombre est inférieur à l'effectif du conseil municipal alors que, dans le cas inverse, les conseillers municipaux sont délégués de droit et des délégués supplémentaires sont élus par le conseil. Le rapporteur a précisé que cet amendement réglait la situation dans laquelle des ressortissants de l'Union européenne ou des élus déjà grands électeurs ès qualité siégeaient dans le conseil municipal en prévoyant que des délégués supplémentaires seraient élus pour les remplacer. M. Pascal Clément a jugé que l'article premier, qui constituait le c_ur du projet de loi, était très contestable parce que, en adoptant la règle d'un délégué pour 300 habitants, le principe de la représentation des collectivités territoriales par le Sénat se trouvait vidé de sa substance. Estimant que le texte adopté par l'Assemblée nationale conduisait à un changement radical de système dont on ne pouvait encore mesurer toutes les conséquences, il a souhaité qu'il soit mis fin aux faux semblants et que les contempteurs du Sénat aient le courage de proposer sa suppression plutôt que d'organiser subrepticement sa lente disparition par le biais de ce projet de loi. Il a considéré que la disproportion entre les petites communes et les villes, telle que la réforme l'institue, était proprement inadmissible. Il a enfin appelé de ses v_ux la recherche d'un accord avec le Sénat sur ce projet de loi, jugeant qu'il était possible de progresser en la matière, les sénateurs étant ouverts à des propositions constructives. M. Michel Hunault s'est interrogé sur le mode de désignation des délégués supplémentaires. Indiquant qu'il s'était longtemps interrogé sur le rôle du Sénat, M. Jacques Floch a jugé que le bicamérisme était indispensable à notre démocratie. Il a néanmoins estimé que, près de 80 % de la population française vivant en milieu urbain ou périurbain, il fallait tenir compte de cet état de fait pour réformer le mode de scrutin sénatorial. Il a considéré que des différences de représentation excessives existaient aujourd'hui, tant au Sénat que, d'ailleurs, dans certains conseils généraux. Il a évoqué ainsi le cas de trois cantons de sa circonscription ayant une population moyenne de 35 000 habitants alors que certains autres ne dépassaient pas 4 000 habitants. Il a conclu en considérant qu'il fallait assurer à la fois la représentation des territoires, tout en respectant les populations de ces territoires, ce qui permettrait au Sénat de jouer un rôle plus efficace dans nos institutions. Enfin, il a appelé de ses v_ux une diminution, à terme, de la durée des mandats des sénateurs. M. François Cuillandre s'est interrogé sur le dispositif relatif au remplacement en qualité de délégué du conseil municipal, des conseillers généraux, conseillers régionaux et députés qui exercent, par ailleurs, un mandat de conseiller municipal. En réponse à ces questions, le rapporteur a rappelé que le mode d'élection des délégués supplémentaires était soit le scrutin majoritaire, soit la représentation proportionnelle en fonction de la taille de la commune, et précisé que les candidatures pour devenir délégué étaient présentées par les groupes du conseil municipal ou les conseillers municipaux à titre individuel. Il a ajouté que le projet de loi, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, supprimait le deuxième alinéa de l'article L. 287 du code électoral aux termes duquel les grands électeurs ès qualité, siégeant au conseil municipal, pouvaient choisir leur remplaçant au collège électoral pour le scrutin sénatorial. Il a indiqué que si le nombre de délégués était inférieur à celui des conseillers municipaux, les délégués seraient choisis au sein du conseil en dehors des élus municipaux par ailleurs grands électeurs pour le scrutin sénatorial. Il a précisé également que si le nombre de délégués était supérieur à l'effectif du conseil municipal, ou si le conseil municipal n'était pas en mesure de désigner, en son sein, l'ensemble des délégués auxquels la commune a droit, des délégués supplémentaires seraient élus en dehors du conseil. A l'issue de ce débat, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur proposant une rédaction globale de l'article premier (amendement n° 2). Article premier bis A Afin d'éviter des listes de candidats pléthoriques, cet article propose de réduire le nombre des suppléants des délégués, compte tenu de l'augmentation significative des grands électeurs désignés par les conseils municipaux en vertu du dispositif du présent projet de loi. La règle posée actuellement par l'article L. 286 du code électoral prévoit que le nombre de suppléants est de trois quand le nombre de titulaires est égal ou inférieur à cinq. Il est augmenté de deux par tranches de cinq titulaires. L'article premier bis A du projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, diminue leur nombre en prévoyant la désignation d'un suppléant pour cinq titulaires. Il dispose également que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, ces suppléants sont élus au sein du conseil municipal. Le Sénat a rejeté cet article au motif que, dans le mécanisme qu'il propose, le nombre de délégués n'augmenterait pas suffisamment pour justifier une telle mesure. En bonne logique, il convient de rétablir ce dispositif qui accompagne naturellement la réforme souhaitée par l'Assemblée nationale. Tel est l'objet de l'amendement du rapporteur que la Commission a adopté (amendement n° 3). Article premier bis B Cet article modifie la rédaction du premier alinéa de l'article L. 287 du code électoral qui, dans sa forme actuelle, dispose que le choix du conseil municipal, lors de la désignation des délégués, ne peut se porter ni sur un député, ni sur un conseiller général, ni sur un conseiller régional, ni sur un conseiller à l'Assemblée de Corse. Le second alinéa de cet article prévoit que, dans le cas où l'un de ces élus est délégué de droit comme conseiller municipal, un remplaçant lui est désigné par le maire sur sa présentation. L'Assemblée nationale a maintenu l'interdiction mentionnée au premier alinéa de l'article L. 287 en prévoyant, plus explicitement, que les députés, les conseillers régionaux, les conseillers généraux, les conseillers de l'Assemblée de Corse ne peuvent être délégués, élus ou de droit, des conseils municipaux dans lesquels ils siègent. Cette règle se justifie par le fait que ces élus font déjà partie du collège électoral sénatorial à ce titre. Il ne serait pas normal qu'ils disposent de deux voix en son sein. Dans sa rédaction actuelle le second alinéa de l'article L. 287 prévoyait le remplacement des délégués de droit des conseils municipaux déjà membres à un autre titre du collège électoral sénatorial. Une telle pratique paraissait pour le moins discutable. En effet, on imagine mal que ce remplaçant, choisi par le conseiller général, conseiller régional ou député également conseiller municipal, émette un vote différent de celui de son mandant. Dans les faits, celui-ci continue donc à disposer d'une double voix au sein du collège sénatorial. L'article 18 abroge donc cette disposition. Le Sénat a supprimé l'article premier bis B, en estimant que l'article L. 287 modifié par l'Assemblée nationale aurait pour conséquence de diminuer la représentation de certaines communes où siègent des conseillers généraux, des conseillers régionaux ou des députés. Dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, cet argument ne paraît pas pertinent. En effet, l'article L. 284 du code électoral, dans la rédaction proposée par l'Assemblée, fixe le nombre total de délégués municipaux, à raison de 1 pour 300 habitants. Lorsque le nombre de délégués est inférieur à l'effectif du conseil municipal, rien ne s'oppose à ce que ce conseil élise ses délégués en dehors du ou des conseillers municipaux qui sont, par ailleurs, déjà grands électeurs au titre d'un autre mandat. Si, à l'inverse, le nombre de délégués est supérieur à l'effectif du conseil, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit, à l'exclusion de celui ou de ceux déjà grands électeurs sénatoriaux ès qualités. Dans cette hypothèse, le nombre total de délégués communaux ne varie pas. Il demeure calculé sur la base de 1 pour 300 habitants. Un délégué extérieur au conseil est tout simplement élu par celui-ci en lieu et place du député, du conseiller général ou du conseiller régional, membre du conseil municipal. La Commission a donc adopté un amendement du rapporteur rétablissant cet article (amendement n° 4). Article premier bis Cet article qui modifie le second alinéa de l'article L. 285 du code électoral est le c_ur du dispositif proposé par le Sénat. Il prévoit que, dans les communes d'au moins 9 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 700 habitants en sus de 9 000. Cet article est en totale contradiction avec les positions adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture ainsi qu'avec le projet de loi dans sa version gouvernementale. L'Assemblée nationale l'avait donc supprimé. Le Sénat l'ayant rétabli en deuxième lecture, il est proposé de le supprimer à nouveau. La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant cet objet (amendement n° 5). Article 2 Cet article détermine les conditions dans lesquelles les délégués sont élus dans les communes de moins de 3 500 habitants. Ce seuil pourrait être d'ailleurs abaissé à 2 000 habitants si la proposition qui en a été faite par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la parité était adoptée. A l'origine, le projet de loi présenté par le Gouvernement prévoyait que, dans les communes désignant deux délégués au plus, c'est-à-dire celles comptant jusqu'à 1 000 habitants, leur élection se déroulerait au scrutin majoritaire plurinominal à trois tours. L'Assemblée nationale a apporté deux aménagements à ce dispositif. Elle a tout d'abord modifié le seuil en deçà duquel s'applique le mode de scrutin majoritaire, en l'alignant sur celui mis en _uvre pour les élections municipales. Comme on l'a vu plus haut, ce seuil est actuellement de 3 500 habitants. Il s'agit de préserver dans les plus petites communes un mode de scrutin qui leur semble adapté, en maintenant une certaine lisibilité au dispositif. L'Assemblée nationale a également tenu à expliciter le mode de scrutin applicable en la matière. Alors que le projet de loi se contente d'un renvoi peu lisible au code général des collectivités territoriales, il a été prévu que ce vote aurait lieu au scrutin secret majoritaire à deux tours, le troisième tour, survivance archaïque, ne s'avérant pas nécessaire en ce domaine. Les candidats pourraient se présenter soit isolément, soit sur les listes qui peuvent ne pas être complètes. Le panachage serait autorisé. Un mécanisme de délégation de vote est également prévu pour les conseillers municipaux empêchés. Par cohérence avec ses positions, le Sénat n'a pas repris ce dispositif, estimant qu'il réduisait trop le champ du mode de scrutin majoritaire. En revanche, il a introduit, dans cet article, un nouvel alinéa selon lequel les délégués et les suppléants sont élus au sein du conseil municipal dans les communes de moins de 9 000 habitants. Cette disposition est conforme au principe qui avait recueilli l'assentiment de l'Assemblée nationale à l'article premier : lorsque que le nombre de délégués est inférieur au nombre de conseillers municipaux, ils doivent être choisis parmi ces derniers, directement élus par le suffrage universel. Le dispositif adopté par le Sénat étant contradictoire avec celui voté par l'Assemblée nationale, il est proposé de revenir à celui qu'elle avait adopté en première lecture. La Commission a adopté en ce sens un amendement du rapporteur donnant à cet article une nouvelle rédaction (amendement n° 6). Article 3 Cet article détermine le champ d'application du mode de scrutin proportionnel pour l'élection des délégués des conseils municipaux. Le projet de loi du Gouvernement proposait d'appliquer ce mode de scrutin dans les communes désignant plus de deux délégués, c'est-à-dire celles de plus de 1 000 habitants, considérant qu'il s'agissait là du seuil minimal au-delà duquel la représentation proportionnelle peut s'appliquer raisonnablement. Conformément à la logique qu'il soutient, le Sénat a restreint ce champ en prévoyant la mise en _uvre de la représentation proportionnelle dans les communes d'au moins 9 000 habitants. Cette position adoptée en première lecture par les sénateurs a été confirmée lors de la lecture suivante. L'Assemblée nationale a proposé un dispositif médian qui prévoit l'application de ce mode de scrutin dans les communes dont les conseils municipaux sont élus au mode de scrutin proportionnel avec une prime majoritaire, soit celles d'au moins 3 500 habitants. Elle a également substitué à la répartition des restes aux plus forts restes, la méthode plus traditionnelle de la plus forte moyenne. Ni le panachage, ni le vote préférentiel ne sont autorisés, les listes pouvant comprendre cependant un nombre de candidats inférieur au nombre de siège de délégués. L'Assemblée nationale a également adopté un dispositif explicitant les règles de vote par procuration que le Sénat n'a pas repris, préférant maintenir un renvoi peu lisible aux règles du code général des collectivités territoriales. La Commission a adopté un amendement du rapporteur rédigeant l'ensemble de cet article conformément au texte voté en première lecture par l'Assemblée nationale (amendement n° 7). Article additionnel après l'article 4 La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier prévoyant que les communes associées conservent un nombre de délégués égal à celui auquel elles auraient eu droit en l'absence de fusion. M. Bernard Derosier a indiqué que cet amendement reprenait une de ses propositions adoptée par la commission des Lois en 1994. Il a précisé que le dispositif de son amendement prévoyait l'élection des délégués au sein de la commune associée et parmi les membres du conseil consultatif, lorsque celui-ci existe. Il a jugé qu'il était utile que les communes associées puissent participer ainsi à la désignation des délégués sénatoriaux, soulignant qu'à l'heure de la coopération intercommunale, il était souhaitable de renforcer le rôle des conseils consultatifs afin de mieux les associer à la vie démocratique du pays. M. Emile Blessig s'est interrogé sur la manière dont s'opérait la répartition des délégués entre la commune centre et les communes associées. M. Bernard Derosier a répondu que le nombre de délégués auquel avait droit la commune associée était celui auquel elle aurait pu prétendre en l'absence de fusion. A l'issue de cette discussion, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 8). Article 5 Cet article détermine le champ d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des sénateurs. Le projet de loi présenté par le Gouvernement propose d'abaisser le seuil actuellement en vigueur, de telle sorte que le scrutin majoritaire ne serait plus applicable que dans les départements désignant un ou deux sénateurs et non plus, comme aujourd'hui, jusqu'à quatre sénateurs. L'Assemblée nationale a accepté ce principe en considérant qu'il s'agissait du seuil normal au-delà duquel la représentation proportionnelle peut être raisonnablement mise en _uvre. Le Sénat, au contraire, a estimé que ce seuil réduisait par trop le champ d'application du mode de scrutin majoritaire. Il a donc proposé qu'il soit maintenu dans les départements désignant jusqu'à trois sénateurs. Il y a là une divergence de fond entre les deux chambres. Le seuil de trois proposé par le Sénat ne trouvant pas de justification pertinente, il est proposé de revenir au texte du Gouvernement, voté par l'Assemblée nationale en première lecture. La Commission a adopté un amendement du rapporteur allant dans ce sens (amendement n° 9). Puis elle a adopté l'article 5 ainsi modifié. Article 6 Comme conséquence de la rédaction de l'article 5, cet article - dans la rédaction proposée par le Gouvernement et adoptée par l'Assemblée nationale - prévoit l'application de la représentation proportionnelle dans les départements désignant trois sénateurs ou plus. De manière cohérente, le Sénat a proposé de faire passer ce seuil à quatre. Pour les mêmes raisons, la Commission a adopté un amendement du rapporteur revenant au texte adopté en première lecture à l'Assemblée (amendement n° 10). La Commission a ensuite adopté l'article 6 ainsi modifié. Article 14 Cet article vise à remplacer la référence à des dispositions du code général des collectivités territoriales mentionnées dans le présent projet de loi par des renvois au code des communes applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, le code général des collectivités territoriales n'est pas applicable à cet archipel. Le Sénat a modifié le texte adopté par l'Assemblée nationale en substituant à l'article L. 334-4 du code électoral créé par le projet de loi, un article L. 334-3-1. Il est vrai que l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte a déjà introduit dans le code électoral un article L. 334-4 applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon. C'est donc à juste titre que le Sénat a rectifié cette erreur matérielle. En revanche, il a réintroduit des dispositions faisant référence à des articles du code général des collectivités territoriales alors que l'Assemblée nationale avait souhaité en expliciter le contenu aux articles L. 288 et L. 289 du code électoral (articles 2 et 3 du projet de loi). La Commission a adopté deux amendements du rapporteur reprenant le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture, tout en retenant la référence à l'article L. 334-3-1 du code électoral introduite par le Sénat (amendements nos 11 et 12). Elle a ensuite adopté l'article 14 ainsi modifié. Article 15 Comme l'article 14, qui porte sur l'application de la présente loi à Saint-Pierre-et-Miquelon, cet article, relatif à Mayotte, prévoit la substitution à des références au code général des collectivités territoriales, introduites dans le code électoral, le renvoi à des articles du code des communes applicable à Mayotte. Le Sénat n'a pas retenu la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale aux articles 2 et 3 du projet de loi. En conséquence, il maintient dans l'article 15 les renvois aux articles du code général des collectivités territoriales qui y sont contenus, articles dont l'Assemblée nationale a préféré expliciter le contenu dans le code électoral. La Commission a adopté deux amendements du rapporteur revenant à la rédaction que l'Assemblée nationale a votée en première lecture (amendements nos 13 et 14). La Commission a ensuite adopté l'article 15 ainsi modifié. Article 15 bis Cet article modifie l'article 16 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. L'article 16 rend applicable aux élections des sénateurs dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie les dispositions du titre III, des chapitres Ier et IV à VII du titre IV et celles du titre VI du livre II du code électoral, ce livre étant relatif à l'élection des sénateurs des départements. Le Sénat a apporté une modification d'ordre formel en excluant Mayotte du champ de cet article, dans la mesure où, depuis que l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 a inséré dans le code électoral les dispositions relatives à Mayotte, les règles électorales applicables dans cet archipel ne relèvent plus de la loi du 10 juillet 1985. La Commission a adopté l'article 15 bis sans modification. Article 16 Comme on l'a vu précédemment pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, cet article a pour objet le remplacement de références au code général des collectivités territoriales par des renvois aux codes des communes applicables en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. A l'instar de la position qu'il a adoptée aux articles 14 et 15 et en coordination avec les articles 2 et 3 du projet de loi, le Sénat n'a pas retenu la rédaction votée par l'Assemblée nationale. La Commission a adopté trois amendements du rapporteur revenant au texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture (amendements nos 15, 16 et 17). La Commission a ensuite adopté l'article 16 ainsi modifié. Cet article abroge des dispositions légales rendues inopérantes par le présent projet de loi. Le Sénat ayant modifié substantiellement l'architecture du projet de loi, certaines dispositions ainsi concernées par cet abrogation doivent - dans sa logique - être maintenues. C'est le cas de l'article L. 285 du code électoral qui porte sur les seuils de 9 000 et 30 000 habitants ainsi que du deuxième alinéa de l'article L. 287 qui, comme on l'a vu à l'article 1er bis B, prévoit le remplacement au sein du collège électoral sénatorial du conseiller municipal qui est également député, conseiller général, conseiller régional ou conseiller à l'Assemblée de Corse. Est également concerné le deuxième alinéa de l'article 20 de la loi n° 85-691 du 10 juillet 1985, qui reprend les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 287 pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. Fort logiquement le Sénat a supprimé l'abrogation de ces dispositions. Tout aussi logiquement, il conviendrait que l'Assemblée nationale les rétablisse. La Commission a adopté deux amendements du rapporteur allant dans ce sens (amendements nos 18 et 19). La Commission a ensuite adopté l'article 18 ainsi modifié. * * * La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi n° 2255, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relatif à l'élection des sénateurs, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
2300 - Rapport de M. Marc Dolez sur le projet de loi relatif à l'élection des sénateurs (commission des lois) © Assemblée nationale |
