Document mis en distribution  N° 2743  ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 novembre 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1) EN NOUVELLE LECTURE, SUR LE PROJET DE LOI, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, relatif à l'archéologie préventive PAR M. Marcel ROGEMONT, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros Assemblée nationale : 1ère lecture : 1575, 2167, et T.A. 453 2ème lecture : 2303, 2393 et T.A. 513 Commission mixte paritaire : 2630 Nouvelle lecture : 2620 Sénat : Première lecture : 239, 276 et T.A. 110 (1999-2000) Deuxième lecture : 357, 482 (1999-2000) et T.A. 5 (2000-2001) Commission mixte paritaire : 15 (2000-2001) Patrimoine culturel. La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; M. André Aschieri, Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Danielle Bousquet, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Nicolas Dupont-Aignan, M Yves Durand, M. René Dutin, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, M. Guy Hermier, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Patrick Jeanne, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M.Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, Mme Martine Lignières-Cassou, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Alain Néri, M. Yves Nicolin, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Jean-Pierre Pernot, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, Mme Catherine Picard, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Préel, M. Alfred Recours, M. Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Joseph Rossignol, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann. INTRODUCTION 5 TRAVAUX DE LA COMMISSION 9 Article 1er : Définition de l'archéologie préventive 10 Article 1er bis : Rôle de l'Etat 10 Article 1er ter : Carte archéologique nationale 11 Article 1er quater : Services archéologiques des collectivités territoriales 12 Article 2 : Création d'un établissement public chargé de la recherche en archéologie préventive 13 Article 2 bis : Convention entre l'établissement public et l'aménageur 15 Article 2 ter A (nouveau) : Exploitation de carrières 15 Article 2 ter : Régime juridique des découvertes archéologiques mobilières réalisées à l'occasion de fouilles préventives 16 Article 4 : Redevances d'archéologie préventive 17 Article 4 bis : Commission de recours 20 Article 5 : Coordination 21 Article 5 bis (articles 11 et 16 de la loi du 27 septembre 1941) : Régime juridique des découvertes archéologiques mobilières réalisées à l'occasion de fouilles programmées exécutées par l'Etat ou de façon fortuite 21 Article 5 ter (article 18-1 nouveau de la loi du 27 septembre 1941) : Régime des découvertes archéologiques immobilières 22 Article additionnel après l'article 5 ter : Accès des personnels de l'AFAN aux concours internes de la fonction publique d'Etat 25 Article 5 quater (nouveau) (article 15-1 nouveau de la loi du 27 septembre 1941) : Récompense des inventeurs de vestiges archéologiques immobiliers découverts de façon fortuite 25 Article 6 : Rapport au Parlement 26 TABLEAU COMPARATIF 27 Le présent projet de loi a été adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 23 mai 2000 et examiné par le Sénat en deuxième lecture le 5 octobre dernier. A l'issue de ces lectures, l'ensemble des articles du projet de loi demeuraient en navette, à l'exception de l'article 3 (modalités de financement de l'établissement public). La commission mixte paritaire, réunie le mardi 10 octobre, n'est pas parvenue à s'accorder sur un texte commun, eu égard à l'importance des divergences persistant entre les deux assemblées. En effet, si les deux assemblées se sont facilement retrouvées sur la nécessité de donner à l'archéologie préventive un cadre législatif et, en particulier, d'en clarifier les modalités de financement, les positions de l'Assemblée nationale et du Sénat restent nettement opposées sur la philosophie même de la réforme ainsi que sur ses principales modalités de mise en _uvre. En résumé, alors que l'Assemblée nationale souhaite confier l'ensemble des opérations d'archéologie préventive à un établissement public administratif doté de droits exclusifs, le Sénat a préféré la formule d'un établissement public industriel et commercial ne disposant pas de droits exclusifs. Les contraintes spécifiques posées à l'établissement public chargé du service public de l'archéologie préventive appellent pourtant logiquement un statut d'établissement public administratif. Juridiquement, ni son objet - qui fait appel à l'utilisation de prérogatives de puissance publique - ni ses modalités de fonctionnement et de financement - par une redevance - ne lui permettent d'accéder au statut d'établissement public industriel et commercial. Partant de là, l'attribution à l'établissement de droits exclusifs en ce qui concerne la réalisation d'opérations d'archéologie préventive est la contrepartie nécessaire et proportionnée aux obligations pesant sur lui : obligation d'assurer en tout temps et en tout lieu les sondages, diagnostics et fouilles ; obligation de respecter les prescriptions scientifiques de l'Etat ; obligation de publication et de diffusion des résultats des recherches ; exigence d'indépendance par rapport aux aménageurs. Au demeurant, l'attribution de droits exclusifs à l'établissement public ne ferme nullement la porte à une coopération avec les autres acteurs, publics ou privés, de l'archéologie préventive, puisque le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale précise que, pour l'exécution de sa mission, l'établissement public associe les services archéologiques des collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public (l'utilisation de l'indicatif valant ici impératif). Il peut par ailleurs faire appel, par voie de convention, à des archéologues relevant d'autres personnes morales, françaises ou étrangères. Il faut donc rompre avec le procès d'intention fait à l'établissement public, accusé de vouloir accaparer les opérations d'archéologie préventive à son seul profit. La prérogative qui lui est reconnue, juste contrepartie des servitudes de service public qui lui sont imposées, ne sera en rien la cause d'une fermeture intellectuelle et scientifique : chaque personnalité ou organisme compétent en matière d'archéologie sera bien associé, au cas par cas, en fonction de ses capacités et de ses spécificités. De son côté, le Sénat a préféré favoriser le recours à un opérateur autre que l'établissement public en prévoyant une réduction de la redevance lorsque les travaux archéologiques sont pris en charge par l'aménageur (ce qui risque de mettre en cause la qualité scientifique de ces travaux) et en plaçant les services archéologiques des collectivités locales sur un pied d'égalité avec l'établissement public. Enfin, sur la question de la propriété des vestiges archéologiques immobiliers et de leur exploitation commerciale lorsqu'ils ont été découverts de façon fortuite par un tiers (article 5 ter), le refus opposé par le Sénat au dispositif proposé conjointement par le ministère de la culture et la Chancellerie et la solution alternative qui a été adoptée ne sont pas acceptables. Sur de nombreux points, le travail du Sénat a néanmoins incontestablement permis de compléter le dispositif juridique ou de préciser la portée des différentes mesures proposées par le texte. C'est notamment le cas pour la référence, dans la loi, aux organismes consultatifs (article 1er bis), la nécessité d'encadrer les délais de réalisation des diagnostics et des fouilles (article 2 bis), la définition du régime juridique des mobiliers archéologiques (articles 2 ter et 5 bis) ou encore le remboursement des redevances acquittées pour fouilles lorsque celles-ci n'ont pas été engagées et que l'aménageur renonce à son projet (article 4). Sur ces points, les positions des deux assemblées sont désormais relativement proches ; le texte définitif ne devrait donc pas être très différent de celui qui est aujourd'hui en débat. Pour le reste du texte, et plus particulièrement pour l'ensemble des sujets de dissension évoqués, le rapporteur propose par contre, sous réserve de modifications rédactionnelles ou de corrections de précision, un retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. La commission a examiné, en troisième et nouvelle lecture, sur le rapport de M. Marcel Rogemont, le projet de loi relatif à l'archéologie préventive au cours de sa réunion du mercredi 22 novembre 2000. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Bernard Schreiner a contesté la transformation de l'Association française des fouilles archéologiques (AFAN) en établissement public administratif doté d'un monopole pour la conduite des opérations de fouille. Si un tel monopole est concevable pour ce qui concerne l'organisation de l'archéologie préventive sur l'ensemble du territoire et l'étude scientifique des objets exhumés lors de fouilles d'urgence, l'établissement public administratif ne doit pas pouvoir directement exécuter ces fouilles. Celles-ci doivent faire l'objet, comme l'exige la réglementation européenne, d'un appel d'offres et les différents opérateurs doivent être mis en concurrence. Prévoir un monopole prolongera la situation actuelle, où l'AFAN règne en maître sans aucun souci des préoccupations des aménageurs. M. Bernard Schreiner a cité l'exemple d'un chantier de construction d'un bassin de rétention des pluies d'orages dans sa commune, pour lequel le coût des fouilles préventives s'élevait à 2,5 millions de francs. La commune a décidé de faire un appel d'offres auquel l'AFAN n'a même pas jugé bon de répondre et les services de l'Etat ont finalement poussé la commune à avoir recours à cette association, moyennant une simple convention. De telles lourdeurs pénalisent les collectivités territoriales, qui ne maîtrisent absolument pas le coût et l'ampleur des fouilles. En réponse, le rapporteur a formulé les observations suivantes : - L'archéologie préventive est marquée par l'urgence ; il est donc nécessaire de la doter d'une structure permanente, susceptible d'intervenir rapidement. - L'existence d'un établissement public administratif permettra la réalisation de fouilles sur l'ensemble du territoire national. Un régime de concurrence poserait des problèmes d'aménagement en raison de la grande diversité de l'intérêt archéologique des fouilles : seuls les chantiers les plus « intéressants » (d'un point de vue économique) trouveraient preneur. - L'institution d'une redevance permet une meilleure prévision des coûts que la procédure d'appel d'offres. La commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi restant en discussion. Article 1er Définition de l'archéologie préventive · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte adopté en première lecture, tout en complétant la définition proposée afin de préciser que les opérations d'archéologie préventive recouvrent également les fouilles sous-marines, auparavant régies par les lois du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et n° 61-1262 du 24 novembre 1961 relative à la police des épaves maritimes. · En deuxième lecture, le Sénat a rétabli le texte qu'il avait adopté en première lecture, tout en acceptant le principe de la réorganisation du texte adopté par l'Assemblée nationale dès la première lecture, c'est à dire le renvoi à l'article 1er bis de l'ensemble des dispositions relatives au rôle de l'Etat. * La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture pour la définition de l'archéologie préventive, sous réserve d'une précision selon laquelle l'archéologie préventive a également vocation à interpréter les données recueillies lors des fouilles. La commission a adopté l'article premier ainsi modifié. · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le texte adopté en première lecture, sous réserve de deux modifications : - afin de renforcer les prérogatives de l'Etat dans la désignation du responsable scientifique d'une opération d'archéologie préventive, le rôle de l'établissement public a été revu : celui disposera d'un simple pouvoir d'avis et non plus d'un pouvoir de proposition ; - afin de prendre en compte une préoccupation légitime du Sénat, l'article prévoit que l'Etat, pour l'exercice de ses missions, peut avoir recours à des organes consultatifs dont la création et les compétences sont expressément prévus dans la loi. Cette solution a paru préférable à celle adoptée par le Sénat en première lecture, qui consacrait au Conseil national de la recherche archéologique et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique deux articles (1er ter A et 1er ter B) spécifiques. En conséquence, ces deux articles ont été supprimés par l'Assemblée nationale en deuxième lecture et le Sénat ne les a pas rétablis. · En deuxième lecture, le Sénat est revenu aux dispositions qu'il avait adoptées en première lecture en ce qui concerne le rôle de l'Etat, tout en les rassemblant au sein du présent article. Celles-ci s'inscrivent dans sa propre logique du texte, qui refuse de reconnaître des droits exclusifs à l'établissement public créé à l'article 2. * La commission a adopté un amendement de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture pour la définition du rôle de l'Etat en matière d'archéologie préventive, sous réserve de deux modifications portant respectivement sur la désignation du responsable scientifique et sur l'instauration de délais dans la délivrance par l'Etat de ses prescriptions pour les diagnostics et les fouilles. La commission a adopté l'article premier bis ainsi modifié. · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a procédé à plusieurs modifications du texte de cet article : - au premier alinéa, elle a conservé la définition de la carte archéologique adoptée par le Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle, - elle a supprimé le deuxième alinéa précisant que les mesures prises par l'Etat en matière d'archéologie préventive s'appuient sur les informations de la carte archéologique, cette disposition étant tout à la fois inutile (car énonçant une évidence) et dangereuse (car susceptible de faire de la carte archéologique un document opposable), - elle est enfin revenue au texte adopté en première lecture en ce qui concerne les conditions prévues pour la communication d'extraits de la carte archéologique, sous réserve de la fixation par un décret simple (et non plus par un décret en Conseil d'Etat) des modalités d'application de cette disposition. · En deuxième lecture, le Sénat a rétabli la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture, à l'exception du dernier alinéa, où la communication d'extraits à été substituée à la communication de la carte archéologique dans son ensemble. * La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur supprimant le deuxième alinéa de cet article qui apporte une précision inutile. La commission a adopté un second amendement présenté par le rapporteur de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne le régime de publicité des extraits de la carte archéologique et complétant celui-ci afin de prévoir que le décret d'application prévoira également les modalités de communication de la carte archéologique par l'Etat. La commission a adopté l'article premier ter ainsi modifié. Services archéologiques des collectivités territoriales · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet article, considérant que le rôle des services archéologiques des collectivités territoriales ne devait pas être évoqué avant l'article 2, qui traite de l'établissement public ainsi que, dans le texte de l'Assemblée nationale, des modalités de sa coopération avec de tels services. De plus, on pouvait craindre que ces dispositions, peu pertinentes à un moment où se développe l'intercommunalité, créent des quasi-droits exclusifs au bénéfice des services archéologiques locaux et ne marginalise, de ce fait, l'établissement public. Actuellement, seule une centaine de collectivités territoriales dispose de services archéologiques propres, qui emploient environ 350 archéologues. Ces services exercent le plus souvent des missions d'enseignement et de cartographie mais ne sont pas toujours en mesure d'assurer l'ensemble des fonctions qui sont aujourd'hui dévolues à l'AFAN et, demain, au futur établissement public. Il n'a donc pas semblé possible d'aller au-delà du dispositif retenu par l'Assemblée nationale, qui prévoit de larges possibilités de coopération entre l'établissement public et ces services, et de consacrer à ces derniers un article spécifique, ce qui aurait conduit à leur donner une importance comparable à celle de l'établissement public et à contredire la dévolution de droits exclusifs à ce dernier. · Fidèle à la logique qu'il a retenue pour le texte, le Sénat a rétabli, en deuxième lecture, l'article dans sa rédaction de première lecture. * La commission a adopté un amendement de suppression de cet article. Elle a donc supprimé l'article premier quater. Création d'un établissement public chargé de la recherche en archéologie préventive · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale est, dans l'ensemble, revenue au texte adopté en première lecture. Elle a donc notamment rétabli les dispositions prévoyant que : - l'établissement public possède un caractère administratif et dispose de droits exclusifs en matière de diagnostics et de fouilles d'archéologie préventive, - les emplois permanents de l'établissement public sont pourvus par des agents contractuels. Plusieurs dispositions ont également été adoptées afin de compléter l'article : - Le deuxième alinéa prévoit désormais que, outre la possibilité donnée à l'établissement de faire appel, par voie de convention, à des archéologues relevant d'autres personnes morales, françaises ou étrangères pour l'exécution de sa mission, celui-ci « associe » les services archéologiques des collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public. Cette formulation, qui utilise à dessein un verbe à l'indicatif (qui vaut, comme on le sait, impératif), répond de façon adaptée à la préoccupation de voir les services archéologiques des collectivités territoriales expressément mentionnés et pris en compte par le texte. - Le dernier alinéa de l'article précise que le statut des personnels de l'établissement public est régi par le décret n° 86-63 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat (pris en application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique d'Etat) et par un décret particulier. Cette disposition a pour but de permettre à l'Etat de garantir la pérennité du statut des personnels ainsi que l'égalité de traitement des futurs agents de l'établissement avec les autres agents non titulaires de l'Etat. - Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé une disposition prévoyant que le mobilier archéologique issu des fouilles d'urgence appartient à l'Etat, cette question étant renvoyée à un article spécifique (article 2 ter). · En deuxième lecture, le Sénat a rétabli le texte adopté en première lecture, sous réserve du maintien de la suppression de la disposition relative à la propriété des mobiliers archéologiques issus de fouilles. Conformément à sa logique générale, il est donc revenu à un établissement public à caractère industriel et commercial non doté de droits exclusifs. Il a néanmoins utilement modifié les dispositions relatives à la présidence de l'établissement en supprimant la mention qui confiait au président la direction de l'établissement. Il semble en effet préférable de ne pas figer dans la loi les modalités d'organisation interne de cette structure. * La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture pour la définition des missions de l'établissement public administratif, sous réserve d'une précision. La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne le personnel de l'établissement public administratif. La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. Convention entre l'établissement public et l'aménageur · Adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, cet article répond au souhait légitime exprimé en première lecture par le Sénat de voir préciser les délais dans lesquels doivent se dérouler les opérations d'archéologie préventive afin d'assurer la protection des aménageurs et la recherche d'une meilleure prévisibilité du risque archéologique, tout en prenant en compte l'impossibilité de fixer dans la loi des règles trop précises, inadaptées à la diversité des situations concrètes. Il prévoit donc qu'une convention entre l'aménageur et l'établissement public fixe les délais de réalisation des diagnostics et des opérations de fouilles, ainsi que d'autres aspects pratiques de l'opération archéologique. Cette convention définie également les conséquences pour les parties du dépassement des délais fixés. · En deuxième lecture, le Sénat a supprimé cet article par coordination avec le rétablissement de l'article 1er bis dans sa rédaction de première lecture, qui confie à l'autorité administrative le soins de fixer les délais de réalisation des opérations. * La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur rétablissant le texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne la fixation, par convention entre l'établissement public et l'aménageur, des délais de réalisation des diagnostics et des opérations de fouilles et complétant l'article afin de prévoir le cas où un accord entre ces parties ne pourrait pas être obtenu. La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rétabli. Adopté en deuxième lecture par le Sénat, cet article prévoit que les autorisations administratives d'exploitation de carrière étant délivrées pour une durée déterminée, celle-ci s'interrompt pendant le temps nécessaire à la réalisation des opérations d'archéologie préventive (diagnostic et fouilles). Cette disposition apporte une réponse simple et équitable à un problème réel. * La commission a adopté cet article sans modification. Régime juridique des découvertes archéologiques mobilières réalisées à l'occasion de fouilles préventives · Adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, cet article améliore et complète les dispositions qui avaient été adoptées en première lecture par le Sénat à l'article 2. Il prévoit en fait un dispositif double : - Le temps nécessaire à son étude scientifique (soit cinq années maximum), le mobilier archéologique issu de fouilles préventives est confié, sous le contrôle des services de l'Etat, à l'établissement public. Puisque celui-ci est chargé, dans l'article 2, d'assurer l'exploitation scientifique de ses activités d'archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats, il semble normal qu'il puisse disposer, pour un temps limité, des objets issus de ces fouilles. - Au terme de ce délai, ces objets sont soumis aux dispositions de l'article 11 de la loi du 27 septembre 1941 et relèvent donc des règles de droit commun qui figurent à l'article 716 du Code civil : leur propriété est partagée entre l'Etat et le propriétaire du terrain où ils ont été découverts. Les articles 5 et 16 de la loi du 27 septembre 1941 prévoient cependant que l'Etat peut exercer un droit de revendication sur ces objets. · En deuxième lecture, le Sénat, outre une modification de précision, a, dans la logique globale retenue pour le texte, décidé que les objets étaient directement confiés à l'Etat durant le temps nécessaire à leur étude. Il a par ailleurs adopté un amendement qui dispose que les vestiges mobiliers appartenant à l'Etat ou à une collectivité territoriale sont, sauf exception motivée, déposés en priorité dans le musée classé ou contrôlé le plus proche du lieu de découverte. En deuxième lecture, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avait repoussé un amendement voisin en considérant qu'un tel établissement n'était pas nécessairement le plus apte à accueillir le résultat de fouilles archéologiques. * La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne la responsabilité de la conservation du mobilier archéologique issu des fouilles durant le temps nécessaire à son étude scientifique. La commission a adopté un second amendement, présenté par le rapporteur, supprimant le dernier alinéa de l'article qui prévoyait que les vestiges mobiliers appartenant à l'Etat ou à une collectivité territoriale sont déposés en priorité dans le musée classé ou contrôlé le plus proche du lieu de découverte, le rapporteur ayant fait observer qu'un tel établissement n'était pas systématiquement le plus adapté pour recevoir ces vestiges. La commission a adopté l'article 2 ter ainsi modifié. Redevances d'archéologie préventive · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a nettement remanié le texte adopté en première lecture en effectuant plusieurs ajouts destinés à compléter le dispositif prévu par l'article et à parfaire son adaptation à la situation réelle de l'archéologie préventive. En ce qui concerne l'assiette de la redevance (paragraphe I), l'Assemblée nationale a complété la liste des travaux visés par une référence générale aux « autres types d'affouillement soumis à déclaration administrative préalable » afin d'assurer une énumération exhaustive de l'ensemble des travaux concernés par les opérations d'archéologie préventive. Les règles de calcul de la redevance (paragraphe II) ont également été modifiées, à l'initiative du Gouvernement, afin d'assurer une répartition des charges financières plus équitable et plus proche de la réalité des coûts des opérations. L'équilibre financier global du système a été maintenu au niveau annoncé lors de la première lecture, soit environ 720 millions de francs par an. Parmi les modifications adoptées, figurent : - la réduction de la redevance applicable aux diagnostics (qui devrait désormais se rapprocher d'un coût de 2 francs au mètre carré), afin de ne pas pénaliser les opérations réalisées sur des terrains à faible valeur ajoutée, notamment en dehors des milieux urbains ; - le relèvement des deux formules de calcul correspondant aux fouilles stratifiées et non stratifiées, afin de prendre en compte le coût du décapage des couches situées au-dessus de la couche archéologique ; - l'unification de la formule des fouilles non stratifiées pour tous les cas de structures, simples ou complexes et la redéfinition de ces structures, Enfin, le plafonnement de la redevance en ce qui concerne les constructions à usage de logement sera écarté lorsque les constructeurs dépasseront, dans un but de rentabilité commerciale, les normes d'urbanisme applicables pour les constructions de parking. Il seront alors assujettis à la totalité de la redevance pour ces dépassements. Pour plus de cohérence, les différentes dispositions relatives aux exonérations, réductions et remboursements de redevance ont été regroupées dans un paragraphe unique (II bis), qui revient aux dispositions adoptées en première lecture, sous réserve d'une modification de coordination, tout en prévoyant une possibilité de remboursement de la redevance de fouille en cas de non-réalisation des travaux après l'élaboration du diagnostic. · En deuxième lecture, le Sénat, tout en retenant la nouvelle organisation de l'article adopté par l'Assemblée nationale, a procédé à plusieurs modifications. Certaines, comme la reconnaissance d'un droit à réduction de la redevance lorsque les travaux sont directement réalisés par le redevable, rétablissent le dispositif adopté en première lecture et sont contradictoires avec l'attribution de droits exclusifs à l'établissement public retenue par l'Assemblée nationale. Une autre modification, portant sur la mise en place d'un taux spécifique pour les structures archéologiques complexes, risque de porter atteinte à l'équilibre financier global de la redevance et appelle une observation de prudence : l'objectif de l'article est de mettre en place une redevance et non d'organiser le calcul d'un prix. Il s'agit bien d'une contribution forfaitaire à un système de mutualisation des coûts de l'archéologie préventive et non du paiement d'un service fait. Toute la philosophie du texte s'appuie sur cette distinction, ainsi que le choix d'un statut administratif pour l'établissement public. Il convient donc de ne pas aller trop loin dans le raffinement des critères de calcul. Deux modifications apportent enfin un complément utile à cet article relativement complexe : - la première, dans le paragraphe I, permet de poser la question de la nature du redevable lorsque les travaux sont réalisés par lots, c'est dire dans le cadre d'un lotissement. La formulation retenu par le Sénat n'est cependant pas satisfaisante, car trop imprécise et devra être revue ; - la seconde précise que lorsque les travaux n'ont finalement pas été engagés, les redevances de diagnostic peuvent également être remboursées si les opérations archéologiques y afférent n'ont pas été commencées. Il n'était en effet pas utile de retenir la redevance pour diagnostic si celui-ci n'a pas été effectué. * La commission a examiné un amendement présenté par le rapporteur, de retour au texte voté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne la définition des travaux entraînant le paiement de la redevance d'archéologie préventive. Le rapporteur a souligné que cet amendement permet également de préciser que : - la redevance est également due pour les zones d'aménagement concerté (ZAC) non soumises à étude d'impact ; - dans les cas où les travaux concernent des lotissements ou des ZAC, l'aménageur est redevable, pour l'ensemble du projet d'aménagement, de la redevance de diagnostic et de celle de fouilles. M. Bernard Schreiner a estimé que cet amendement posait un problème de solidarité car il va inciter les lotisseurs à reporter le coût des opérations d'archéologie préventive sur le prix des parcelles, ce qui va renchérir le coût du logement individuel. Le rapporteur a objecté, d'une part, que les habitations à loyer modéré et les constructions à titre personnel étaient exonérées de redevance et, d'autre part, que les communes les moins aisées pouvaient bénéficier d'aides afin de faire face au risque archéologique. En réponse à une interrogation de M. Edouard Landrain, le rapporteur a précisé que le régime juridique applicable aux découvertes archéologiques fortuites n'était pas modifié et que les frais entraînés par de telles découvertes continueraient de ne pas être exigibles dans les opérations de construction à titre personnel. La commission a adopté l'amendement du rapporteur. La commission a examiné un amendement de M. Serge Blisko prévoyant que la redevance de diagnostic est calculée en fonction de l'ensemble des surfaces pouvant être concernées par les travaux. M. Serge Blisko a expliqué que cet amendement « d'imprécision » était justifié par le fait que les diagnostics archéologiques peuvent être engagés très en amont, avant que le projet soit définitivement arrêté. Le rapporteur ayant émis un avis favorable, la commission a adopté cet amendement. La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur, tendant à encadrer le dispositif d'exonération de la redevance d'archéologie préventive prévue pour la construction des logements sociaux en limitant cette exonération à la surface hors _uvre nette effectivement occupée par ce type de logement. Elle a ensuite examiné un amendement rétablissant, en le complétant, le texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne les possibilités d'exonération de la redevance au profit d'une collectivité locale lorsqu'elle réalise directement les opérations de fouille. Le rapporteur a expliqué qu'il souhaitait, par cet amendement, préciser que l'exonération ne vaut que dans le cas où un service archéologique d'une collectivité territoriale réalise des travaux de fouille pour des travaux d'aménagement dont sa collectivité de tutelle est le maître d'ouvrage. La commission a adopté l'amendement. La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, ainsi qu'un amendement (n° 1) du Gouvernement précisant le régime de recouvrement de la redevance. La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. · En deuxième lecture, l'Assemblée nationale est revenu au texte adopté en première lecture, en supprimant le détail de la composition de la commission tel que le Sénat l'avait souhaité. · En deuxième lecture, le Sénat, sans revenir à des indications aussi détaillées qu'en première lecture en ce qui concerne la composition de la commission de recours, en a néanmoins repris les principales caractéristiques. * La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture en ce qui concerne les modalités d'examen des contestations relatives à la détermination de la redevance, sous réserve d'une correction rédactionnelle et d'une précision sur la composition de la commission de recours. La commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié. Cet article de coordination tirant les conséquences des décisions prises antérieurement, le rapporteur propose d'en revenir à la rédaction de l'Assemblée nationale en deuxième lecture. * La commission a adopté amendement de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture présenté par le rapporteur. La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié. (articles 11 et 16 de la loi du 27 septembre 1941) Régime juridique des découvertes archéologiques mobilières réalisées à l'occasion de fouilles programmées exécutées par l'Etat ou de façon fortuite · Adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, cet article complète l'article 11 de la loi du 27 septembre 1941 qui définit les règles de propriété applicables aux objets mobiliers issus de fouilles archéologiques programmées exécutées par l'Etat en précisant que, le temps nécessaire à leur étude scientifique (soit cinq années maximum), ces objets sont confiés à l'Etat. Ce n'est donc désormais qu'au terme de ce délai que leur propriété sera partagée entre l'Etat et le propriétaire du terrain où ils ont été découverts, comme cela est actuellement prévu par l'article 11 de la loi de 1941 précitée. Ce régime juridique est voisin de celui retenu pour les objets mobiliers issus de fouilles d'urgence à l'article 2 ter. · En deuxième lecture, le Sénat a approuvé les dispositions de l'Assemblée nationale et utilement complété l'article afin de prévoir un régime juridique comparable pour les découvertes mobilières fortuites régies par le titre III de la loi du 27 septembre 1941. Les objets découverts de façon fortuite seront donc confiés à l'Etat pour étude scientifique pendant une durée maximale de cinq ans, puis partagés entre le découvreur et le propriétaire du terrain en application de l'article 716 du code civil. L'Etat pourra néanmoins revendiquer ces trouvailles moyennant une indemnité. * La commission a adopté cet article sans modification. (article 18-1 nouveau de la loi du 27 septembre 1941) Régime des découvertes archéologiques immobilières · Dès la première lecture, l'Assemblée nationale a attiré l'attention du Gouvernement sur la nécessité de combler une lacune de la loi du 27 septembre 1941 en ce qui concerne le régime juridique applicable aux découvertes archéologiques immobilières fortuites, notamment pour le partage éventuel de la plus-value résultant de cette découverte entre le propriétaire du terrain et l'inventeur. Limités par l'article 40 de la Constitution, le rapporteur et les députés intéressés par cette question n'étaient pas en mesure de présenter une solution financièrement satisfaisante. En deuxième lecture, le Gouvernement, après avoir étudié la question, notamment sous l'angle du droit de la propriété, a présenté un dispositif insérant un nouvel article 18-1 dans le titre IV de la loi du 27 septembre 1941, relatif aux dispositions diverses. Cet article, préparé par le ministère de la culture et la Chancellerie, reconnaît des droits au propriétaire, à l'inventeur et à l'Etat sans heurter les principes constitutionnels du droit de la propriété et les conventions internationales auxquelles la France a adhéré. Le régime juridique choisi est voisin de celui retenu en droit minier. Le premier alinéa de l'article écarte, pour les vestiges archéologiques immobiliers, la présomption de l'article 552 du code civil selon laquelle « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous ». Ce régime juridique étant un régime de présomption (celui qui est propriétaire du sol est également propriétaire du sous-sol), la loi peut tout à fait décider, pour un domaine bien identifié, de renverser cette présomption sans courir le risque d'inconstitutionnalité qu'entraînerait une expropriation directe et systématique. Le fait que la présomption ne jouera plus automatiquement n'interdira pas au propriétaire de prouver qu'il est propriétaire du vestige par titre ou tout autre moyen. Ce n'est que s'il ne peut pas en apporter la preuve que le bien sera considéré comme vacant et sans maître et reviendra à la collectivité nationale. Cette exception à l'article 552 du code civil vaut pour tous les vestiges archéologiques immobiliers, qu'ils aient été découverts fortuitement ou à la suite de recherches volontaires. Elle se fonde sur le caractère d'intérêt général qui s'attache à la protection du patrimoine, dont la charge incombe à l'Etat selon la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique signée à Malte le 16 janvier 1992 et ratifiée par la France. Le deuxième alinéa de l'article prévoit que l'Etat versera au propriétaire du terrain où est situé le vestige une indemnité pour le dédommager du trouble éventuellement occasionné pour accéder au vestige. De nombreuses servitudes de ce type existent déjà dans le droit positif. Enfin, le troisième alinéa, qui concerne plus précisément les vestiges archéologiques immobiliers découverts de façon fortuite, prévoit un régime de gratification de l'inventeur lorsque le vestige donne lieu à une exploitation (qui doit se comprendre comme commerciale, et non, bien évidemment, scientifique). Cette gratification pourra prendre la forme d'une indemnité forfaitaire ou d'un intéressement au résultat de l'exploitation et sera calculée en relation avec l'intérêt archéologique de la découverte. Un décret en Conseil d'Etat est prévu pour l'application de ces dispositions. Ce dispositif permettra d'assurer un meilleur équilibre entre le propriétaire d'un terrain et l'inventeur qui révèle un trésor archéologique à la communauté nationale. Il s'agit donc d'une réforme d'équité, dans l'esprit de ce que l'article 716 du code civil prévoit pour les découvertes mobilières. · En deuxième lecture, le Sénat a supprimé cet article, lui substituant un dispositif différent à l'article suivant. Le rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat a jugé que le premier alinéa de l'article adopté par l'Assemblée nationale procédait, sans le dire, à un transfert de propriété au profit de l'Etat. Il a considéré que sa rédaction ambiguë risquait d'entraîner un contentieux important sur la nature mobilière ou immobilière des vestiges. Quant aux dispositions du troisième alinéa (relatives au dédommagement de l'inventeur d'un vestige archéologique immobilier découvert fortuitement et qui ferait l'objet d'une exploitation), il a mis en doute leur constitutionnalité et souligné les risques de contentieux entraînés par les critères retenus pour le calcul de l'indemnisation. Dans son rapport, le rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat suggérait de s'en tenir au droit actuel, qui permet à l'Etat de classer ou d'exproprier le bien lorsque le vestige présente un réel intérêt. Il n'a pas été suivi en séance publique, puisque le Sénat a préféré adopter son propre dispositif de « récompense » des inventeurs de vestiges archéologiques immobiliers découverts de façon fortuite (cf. article suivant). Le rapporteur considère pour sa part que ces critiques ne sont pas justifiées. Le dispositif retenu (l'exception à la présomption instaurée par l'article 552 du code civil) est juridiquement incontestable. Quant au problèmes matériels qu'il pourraient entraîner, ceux-ci ne sont pas d'une importance telle qu'elle efface le bénéfice de la solution retenue qui, encore une fois, est une solution d'équité. Au demeurant, la loi de 1941 distingue d'ores et déjà les biens mobiliers et immobiliers, sans que cela ait fait naître un contentieux considérable. La jurisprudence est d'ailleurs claire sur cette distinction. S'agissant du dispositif destiné aux inventeurs, le texte prévoit bien que l'indemnité ou l'intéressement au résultat de l'exploitation sont calculés en référence à l'intérêt archéologique de la découverte, car le montant des recettes de l'exploitation dépendra directement de celui-ci. Quant au risque d'inconstitutionnalité, le renversement préalable de la présomption de propriété établie à l'article 552 du code civil permet de l'écarter. On peut d'ailleurs considérer que, dans cette situation très particulière, on se trouve en dehors de la logique la plus stricte du droit de la propriété, qui veut que l'on soit propriétaire de ce que l'on a acquis ou de ce que l'on s'est vu transmettre. Le rapporteur propose donc de rétablir l'article 5 ter dans la rédaction adoptée en deuxième lecture. * La commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant l'article dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture. La commission a donc rétabli l'article 5 ter. Article additionnel après l'article 5 ter Accès des personnels de l'AFAN aux concours internes de la fonction publique d'Etat La commission a adopté un amendement de M. Serge Blisko tendant à permettre aux agents de l'AFAN actuellement affectés à des missions de réalisation de la carte archéologique nationale d'avoir accès aux concours internes des corps des fonctionnaires correspondants à ces missions. (article 15-1 nouveau de la loi du 27 septembre 1941) Récompense des inventeurs de vestiges archéologiques immobiliers découverts de façon fortuite Adopté par le Sénat en deuxième lecture en lieu et place de l'article 5 ter, cet article insère un nouvel article 15-1 dans la loi du 27 septembre 1941 pour prévoir un système de « récompense » pour les inventeurs de vestiges archéologiques immobiliers découverts de façon fortuite et donnant lieu à une exploitation commerciale. Cette récompense est versée par la personne qui assure l'exploitation sous la forme d'une indemnité forfaitaire, selon des modalités de calcul fixées par décret en Conseil d'Etat. Le rapporteur considère que, sans le renversement préalable de la présomption de propriété établie par l'article 552 du code civil, la loi ne peut pas prévoir que la personne qui assure l'exploitation du vestige, qui pourra donc en être le propriétaire, doit verser une récompense à l'inventeur : cela reviendrait à l'exproprier sans indemnité d'une partie de son fructus. Cet article ne peut donc pas être retenu. * La commission a adopté un amendement du rapporteur de suppression de cet article prévoyant un régime de « récompense » des inventeurs de vestiges archéologiques immobiliers concurrent de celui rétabli à l'article 5 ter. La commission a donc supprimé l'article 5 quater. Supprimé en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, cet article a été réintroduit par le Sénat, sur avis favorable du Gouvernement. Comme désormais dans de très nombreuses lois, il prévoit que le Gouvernement informe le Parlement, par le biais d'un rapport, sur les conditions d'application des dispositions de la présente loi. Le Sénat est cependant allé plus loin que cette simple figure imposée puisqu'il a prévu l'obligation de présenter un rapport bisannuel à compter du 1er octobre 2003. Le rapporteur considère que cette obligation est excessive. Sa lourdeur même la rend irréaliste. Au demeurant, nombre des informations que le Sénat souhaite intégrer dans ce rapport seront à la disposition des membres du Parlement. On peut cependant considérer qu'il ne serait pas inutile de disposer d'un premier bilan trois ans après l'entrée en vigueur de la loi. * La commission a adopté un amendement du rapporteur proposant de remplacer le rapport bisannuel prévu par le Sénat par un seul et unique rapport qui permettra de faire un bilan complet de la mise en _uvre de la réforme trois ans après son adoption. La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé. La commission a ensuite adopté l'ensemble projet de loi ainsi modifié. TABLEAU COMPARATIF ___
2743 - Rapport de M. Marcel Rogemont au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales en nouvelle lecture, sur le projet de loi, modifié par le sénat, relatif à l'archéologie préventive © Assemblée nationale |
