Document mis en distribution le 3 avril 2001  N° 2969 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 avril 2001. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1), EN NOUVELLE LECTURE, SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT, modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, PAR M. BERNARD ROMAN, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 1re lecture : 2602, 2665, 2741, 2756, 2757, 2773, 2791 et T.A. 600. Commission mixte paritaire : 2968. Nouvelle lecture : 2925. Sénat : 1re lecture :166, 186 et T.A. 61 (2000-2001). Commission mixte paritaire : 242 (2000-2001). Elections et référendums. La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léo Andy, M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, M. Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Jean-Claude Decagny, M. Bernard Derosier, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Jacques Floch, M. Roger Franzoni, M. Pierre Frogier, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Louis Mermaz, M. Jean-Pierre Michel, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Vincent Peillon, M. Dominique Perben, M. Bernard Perrut, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Michel Vaxès, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane. INTRODUCTION 5 I. FAIRE DE 2002 UN RENDEZ-VOUS DÉMOCRATIQUE EMPREINT DE CLARTÉ... 5 II. ...EN DÉPIT D'UNE OPPOSITION CARICATURALE DU SÉNAT 8 DISCUSSION GÉNÉRALE 12 EXAMEN DES ARTICLES 16 TABLEAU COMPARATIF 19 MESDAMES, MESSIEURS, « Tout vient à point à qui sait attendre ». Le Sénat a choisi de mettre à l'épreuve notre patience, il y a quelques semaines, lors de l'examen en première lecture de la proposition de loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale. Pourtant, l'examen en nouvelle lecture de ce texte offre l'occasion, après ces quelques péripéties, de ramener à sa juste proportion la discussion d'une proposition qui ne mérite pas l'opprobre dont nos collègues sénateurs l'ont accablée. Une série de contingences conduisent, en effet, à ce que les élections législatives aient lieu en 2002, quelques semaines avant le scrutin présidentiel. Cette séquence originale est, à l'évidence, malencontreuse. Le simple bon sens dicte le retour à un calendrier tout simplement logique et conforme aux principes de notre Constitution : c'est ce que des personnalités aussi éminentes que MM. Valéry Giscard d'Estaing, Raymond Barre ou Michel Rocard ont préconisé, en dehors de toute arrière-pensée politique. On peut toujours dénoncer - avec plus ou moins de sincérité - des man_uvres ou des calculs. Cela est de bonne guerre. Mais doit-on pour autant perdre tout sens critique, toute lucidité sur l'analyse du fonctionnement de nos institutions ? C'est hélas le spectacle désolant que, dans l'indifférence de l'opinion publique, le Sénat a donné pendant plusieurs semaines. La proposition de loi organique, aujourd'hui soumise à l'Assemblée nationale, a un objet, simple et unique : faire de 2002 un rendez-vous démocratique empreint de clarté. En dépit de l'opposition caricaturale du Sénat à cette démarche, il convient de mener la procédure législative à son terme, jusqu'à l'adoption de ce texte, dans l'intérêt de notre pays. I. FAIRE DE 2002 UN RENDEZ-VOUS DÉMOCRATIQUE EMPREINT DE CLARTÉ ... Le flot d'interventions qui se sont succédées au Palais du Luxembourg, en janvier et février dernier, n'aura sans doute pas contribué à la clarté de la discussion. A l'issue de cette curieuse litanie, nos concitoyens sont-ils, désormais, mieux informés qu'ils ne l'étaient ? Rien n'est moins sûr. C'est pourquoi il n'apparaît pas inutile de revenir rapidement sur la raison d'être des initiatives prises à l'Assemblée nationale par des députés appartenant à différents groupes pour rétablir le calendrier électoral de 2002 dans un ordre logique. Il importe tout d'abord, de couper court aux insinuations inlassablement répétées au Sénat tendant à faire accroire que la présente proposition de loi organique ne serait qu'une man_uvre électorale au seul profit du Premier ministre. L'argument est grossier et fait peu de cas, par exemple, des prises de position de MM. Valéry Giscard d'Estaing et Raymond Barre. Peut-on sérieusement soutenir que ces deux éminentes personnalités n'auraient d'autre objectif que le succès électoral de la majorité actuelle ; qu'elles participeraient, ou même seraient les instigateurs d'un vaste complot contre les institutions et la démocratie ? Leur intervention à l'Assemblée nationale, en première lecture, ont été empreintes de dignité et de hauteur de vues. Les rabaisser à de vulgaires calculs politiques n'honorent pas ceux qui se laissent ainsi aller à de telles caricatures. On ne saurait davantage présenter le report de la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale comme un acte bouleversant l'équilibre de nos institutions, contrairement à ce que certains semblent craindre. Il ne s'agit ni de faire obstacle au droit de dissolution, ni d'imposer une quelconque présidentialisation du régime. Sans doute, les sénateurs ont-ils feint de croire qu'ils défendaient le Parlement et la République contre ce qu'ils présentent comme une monstruosité politique et juridique. On peut s'interroger sur la légitimité d'une assemblée qui ne peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, ni davantage être dissoute, à défendre l'équilibre même du régime parlementaire, dans lequel elle ne joue, à l'évidence, qu'un rôle second. On pourrait ajouter que son élection au suffrage indirect, qui ne lui donne qu'une représentativité relative, ne l'habilite guère à se draper dans le voile de la vertu républicaine outragée, ni à revêtir les habits de défenseur des institutions, face à un texte dont l'objet n'est nullement liberticide. Cette proposition de loi organique ne justifie pas l'excès des critiques qu'elle a suscitées au Palais du Luxembourg. Elle est une simple mesure technique, qui n'est pas dénuée d'importance, mais ne saurait sérieusement être présentée comme une remise en cause des institutions de la Ve République. L'enjeu est simple et compréhensible par tous : faire que les élections présidentielles et législatives de 2002 soient un rendez-vous démocratique clair, à l'occasion duquel nos concitoyens pourront exprimer leur choix et leur volonté sans ambiguïté. Sans revenir sur les difficultés pratiques qui pourraient naître du calendrier actuellement prévu en 2002, on insistera simplement sur la nécessité de maintenir le principe de fonctionnement de notre Constitution. Contrairement à ce que nos collègues sénateurs ont compris, ou feint de comprendre, le rétablissement du calendrier de 2002 ne vise nullement à modifier le rôle respectif de nos institutions. Notre Constitution a montré, depuis 1958, qu'elle pouvait fonctionner selon des scénarios forts différents. Soutenir que la simple modification du calendrier électoral permettrait de bouleverser notre régime, dans un sens ou dans un autre, c'est conférer à l'ordre des élections un pouvoir de nature quasiment magique, sans lien avec la réalité de notre vie institutionnelle. Il s'agit ici uniquement de maintenir le principe de fonctionnement de la Ve République, qui n'apparaît d'ailleurs pas dans le texte même de la Constitution de 1958 : le fait majoritaire. On a déjà eu l'occasion d'insister sur ce principe, lors de la première lecture à l'Assemblée nationale. Le fait majoritaire est gage de clarté démocratique. Il permet de maintenir, dans notre pays, la difficile alliance entre la stabilité et le pluralisme. Ce fait, que l'on peut qualifier de « divine surprise » de la Ve République, permet d'assurer une majorité au Parlement, alors même que notre système politique ne connaît pas le bipartisme, plutôt simplificateur, qui existe aux Etats-Unis et au Royaume-Uni. Le pluralisme français est une richesse. Des opinions diverses s'expriment dans des formations politiques différentes. Le jeu démocratique se nourrit, en France, de ces nuances et nos concitoyens y sont légitimement attachés. Pour autant, la politique est également affaire de décisions et, non pas uniquement de prises de positions. Gouverner suppose une ligne de conduite dont la cohérence doit pouvoir être comprise par les citoyens. Le fait majoritaire rend cela possible. Or qu'on l'accepte ou non, c'est à l'occasion des élections présidentielles, et non législatives, que ce mécanisme se met en action. Le premier tour de ces élections permet aux sensibilités les plus diverses de s'exprimer, dans le cadre d'une campagne fortement médiatique, à l'échelon national. Les plus petites formations disposent ainsi d'une chambre d'écho remarquable, sans nulle autre pareille. Puis, le second tour joue le rôle d'un puissant mécanisme fédérateur. Les deux candidats qui restent en lice expriment la vision qu'ils proposent pour la France, rassemblant autour d'eux des forces politiques de nuances diverses. Ce processus pluraliste et fédérateur apparaît uniquement lors des élections présidentielles. Le scrutin législatif ne joue pas ce rôle. S'il s'agit bien d'une élection nationale, elle passe par le tamis de 577 circonscriptions et d'autant d'enjeux locaux. Le choix clair et démocratique d'une politique pour la France ne s'opère qu'au moment des élections présidentielles. En 2002 et lors des consultations présidentielles et législatives qui suivront - puisque sauf dissolution ou interruption prématurée du mandat présidentiel, les deux élections devraient désormais coïncider -, il semble éminemment préférable que ce choix fondamental soit fait dans un premier temps, comme un préalable nécessaire, puis que nos concitoyens décident, ou non, de donner au nouveau président les moyens parlementaires de mener la politique pour laquelle il a été élu. Le rétablissement de l'ordre normal du calendrier électoral ne tend nullement à privilégier une institution par rapport à une autre, à éviter toute cohabitation, encore moins à porter atteinte ou à contrecarrer le droit de dissolution que le Président de la République détient, aux termes de l'article 12 de la Constitution. Son seul objet est de préserver le fait majoritaire et de donner toute leur portée démocratique aux élections présidentielles et législatives. En 2002, après ces consultations, le temps viendra peut-être de réfléchir au mode de fonctionnement de nos institutions que certains souhaitent voir évoluer. II. ...EN DÉPIT D'UNE OPPOSITION CARICATURALE DU SÉNAT Le Sénat a exprimé son opposition à la proposition de loi organique en usant indiscutablement de procédés exceptionnels. L'examen de ce texte au Palais du Luxembourg a ainsi été marqué, moins par une argumentation solidement étayée sur le fond, que par une forme de guérilla parlementaire, au total assez affligeante. Les Echos qualifiaient « d'opération escargot » le 22 janvier dernier la manière dont la seconde chambre a débattu de ce texte. Il faut bien avouer que la litanie des discours, des suspensions de séances, des rappels au règlement, des man_uvres dilatoires, ont donné du Sénat une image assez navrante, comme l'ont d'ailleurs regretté certains de ses membres. L'obstruction parlementaire n'a pas été inventée en janvier dernier au Sénat. Même si on peut le regretter, il s'agit d'une pratique courante qui permet à l'opposition de jouer son rôle institutionnel. Mais voir une assemblée parlementaire entièrement mobilisée dans une action qui tend à paralyser le processus législatif, voir le Sénat refuser purement et simplement de siéger par un vote explicite, voir, enfin, nos collègues sénateurs jouer la montre ostensiblement à la tribune du Palais du Luxembourg, en invoquant sans cesse la République et la démocratie, relevait, sans aucun doute, de la man_uvre grossière imputée pourtant sans vergogne au Gouvernement et à la majorité ; il ne s'agissait plus, en effet, d'obstruction parlementaire, mais bien d'un véritable détournement de procédure destiné à faire obstacle à l'adoption d'un texte sur lequel l'Assemblée nationale dispose légitimement du dernier mot. C'est ainsi que le Sénat a franchi un pas supplémentaire dans la logique de flibuste qu'il avait choisie (1). A l'issue d'une discussion interminable, il a, en effet, adopté une série d'articles additionnels, qui constituent manifestement des cavaliers législatifs (2), modifiant le régime d'inéligibilité applicable aux conseillers municipaux et aux conseillers généraux - ce qui ne relève nullement de la loi organique - mais également aux députés. Or, en application de l'article L.O. 296 du code électoral, les règles d'inéligibilité applicables aux députés sont étendues aux sénateurs. Au terme de la discussion au Palais du Luxembourg, le Président de la commission des Lois du Sénat, M. Jacques Larché, a alors soutenu que la proposition de loi organique devenait, amendée de la sorte, relative au Sénat et devait donc, conformément à l'article 46, alinéa 4, de la Constitution, être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Le président M. Jacques Larché estimait, de manière corollaire, que la convocation d'une commission mixte paritaire n'était donc pas possible, une telle réunion étant considérée comme le préalable à la procédure donnant le dernier mot à l'Assemblée nationale. Aussi pensait-il avoir refermé le piège sur le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Cette argumentation ne résiste pas à un examen sérieux. La notion de « loi organique relative au Sénat » a été introduite dans la Constitution aux fins d'éviter que la seconde chambre ne soit régie par des règles qu'elle aurait rejetées. On ne contestera pas ce présupposé. Pour autant, il ne s'agit nullement d'une possibilité offerte au Sénat de s'opposer de la sorte à des textes organiques qu'il n'approuverait pas. L'astuce utilisée, lors de l'adoption en première lecture, au Palais du Luxembourg, pourrait ainsi très bien être utilisée lors de l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi organique relative, par exemple, à un territoire d'outre-mer. Refusant un tel texte, le Sénat adopterait alors quelques articles additionnels relatifs au Sénat, par voie d'amendements, pour bloquer le processus. On le voit, l'hypothèse est, en soi, absurde et la man_uvre est, ici, flagrante. Elle ne peut convaincre qui que ce soit. Tout d'abord, on doit rappeler la distinction, pourtant évidente, entre un projet ou une proposition de loi et une loi. Le projet ou la proposition n'acquière la qualité de loi qu'après son adoption définitive par le Parlement. Or, l'article 46, alinéa 4, de la Constitution ne fait pas référence aux projets ou aux propositions de loi relatifs au Sénat mais bien aux lois. Il répond ainsi clairement à la seule question qui importe : quand doit-on apprécier si une loi organique est relative au Sénat ? La réponse est simple : lors du vote définitif du texte par l'Assemblée nationale ou le Sénat, ce vote conférant au projet ou à la proposition sa qualité de loi. Pour corroborer cette démonstration, on ajoutera que l'article 45 de la Constitution relatif à la navette parlementaire fait référence au « texte » en discussion, sans le qualifier de « loi ». Tant que la navette parlementaire n'est pas achevée, ces textes ne sauraient être qualifiés de loi. Lors de la réunion de commission mixte paritaire, le 29 mars dernier, le président de la commission des Lois du Sénat, M. Jacques Larché, a réaffirmé sa position, déjà exprimée en séance publique, qu'il a complétée par un nouvel argument. Il a observé que l'ajout de dispositions relatives au Sénat ne saurait bloquer le processus législatif, puisque le Gouvernement, qui peut recourir à la procédure dite « du vote bloqué », dispose ainsi des moyens de s'opposer à des amendements soumis au Sénat. Dans cette logique, pour réunir une commission mixte paritaire et, in fine, donner le dernier mot à l'Assemblée nationale, le Gouvernement devrait user du pouvoir qu'il détient, en application de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution pour éviter qu'un projet ou une proposition de loi ne prenne le caractère de texte relatif au Sénat. Cette démonstration n'est aucunement convaincante. La faculté constitutionnelle reconnue au Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire ne saurait, en effet, être conditionnée par l'exercice d'une autre de ses prérogatives qu'est la procédure du vote bloqué. La Constitution ne prévoit nullement, dans ses articles 45 et 46, que la convocation d'une commission mixte paritaire impose ce préalable. Quoi qu'il en soit, il appartiendra au Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi en matière de loi organique, de trancher cette question. On observera d'ailleurs que l'attitude des sénateurs montre qu'ils n'ont guère d'illusion à cet égard. Leur objectif est sans équivoque : faire échec à cette proposition de loi organique. S'ils étaient convaincus par leur argumentation, ils auraient très volontiers siégé au sein de la commission mixte paritaire puisque, dans leur logique, la tenue d'une telle réunion invaliderait la procédure en cours. Or la majorité des sénateurs membres de la commission mixte paritaire ont soutenu la position intenable que la réunion à laquelle ils étaient physiquement présents était purement virtuelle et n'avait pas lieu en réalité ! Au total et malgré la longueur de ses débats, le Sénat n'aura que peu traité du fond de la proposition de loi organique. Sans doute l'argument de l'inconstitutionnalité a-t-il été maintes fois brandi au Palais du Luxembourg, mais les démonstrations tentées par les sénateurs ne sont guère convaincantes. Comme on a souligné, en première lecture, le Conseil constitutionnel ne censure pas, par principe, le report d'élections. Il a seulement posé pour règle que celui-ci ne porte pas atteinte au principe de renouvellement régulier des assemblées. Peut-on raisonnablement soutenir qu'une prolongation des pouvoirs de l'Assemblée nationale de moins de trois mois irait à l'encontre de ce principe ? En outre, l'idée selon laquelle on ne saurait modifier les conditions d'organisation d'une élection à moins d'un an du scrutin, également invoquée au Sénat, n'a pas d'assise constitutionnelle. Saisi de la loi organique relative à la répartition des sièges au sein de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-438 DC du 10 janvier 2001, n'a pas considéré que ce texte était contraire à la Constitution, alors qu'il était adopté moins d'un an avant le renouvellement de cette assemblée et modifiait, non pas le calendrier électoral, mais le mode de scrutin lui-même. L'opération d'obstruction menée par le Sénat repose sur le secret espoir de voir le Conseil constitutionnel censurer un texte voté à moins d'un an de l'échéance de la présente législature. On pourrait d'abord opposer au Sénat l'adage selon lequel nul ne peut invoquer sa propre turpitude. Quoi qu'il en soit, son attente risque fort d'être déçue. M. Robert Badinter a clairement montré, lors de la discussion au Sénat, que l'article 25 donnait compétence au législateur pour fixer la durée des pouvoirs des deux assemblées. Si le constituant de 1958 - pourtant peu suspect de favoriser le parlementarisme absolu - a confié cette compétence au législateur, sans imposer une révision constitutionnelle, c'est bien qu'il entendait maintenir la souplesse nécessaire pour faire face à des situations particulières. Tel est bien cas de figure aujourd'hui. Il est du devoir du législateur d'y répondre avec responsabilité. Mais au-delà de ces débats fort complexes, et sans doute un peu ésotériques pour nos concitoyens, il est utile de revenir à l'essentiel de ce qu'est cette proposition de loi organique. Il nous appartient simplement de rétablir en 2002 et, le cas échéant, pour les consultations ultérieures, un ordre des échéances électorales que rien ni personne ne songerait à contester en dehors de certaines enceintes politiques. Le bon sens plaide en faveur du rétablissement du calendrier pour 2002 et s'il est la chose du monde la mieux partagée, il faut former le v_u que, dans ce débat aussi, il puisse prévaloir. Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus dans la discussion générale Contestant le fait que l'inversion du calendrier électoral permettrait d'organiser les grands rendez-vous démocratiques de 2002 dans une plus grande clarté pour les citoyens, M. Michel Hunault a considéré que la proposition de loi organique aurait, en revanche, de fortes incidences sur les institutions de la Ve République ; il a donc estimé choquant qu'elle puisse être adoptée à l'occasion d'un débat précipité. Rappelant que l'ordre des élections qui doivent se dérouler en 2002 était connu depuis plusieurs années, il a observé qu'il aurait été plus légitime de s'interroger sur la question du calendrier électoral en général, lors des débats sur la réduction à 5 ans de la durée du mandat du Président de la République. S'agissant des travaux du Sénat, il a insisté sur leur grande qualité, jugeant qu'ils avaient, une nouvelle fois, démenti le qualificatif « d'anomalie » utilisé par le Premier ministre pour désigner la seconde chambre. Il a, en outre, considéré que la position des sénateurs sur la tenue d'une commission mixte paritaire était parfaitement fondée, ajoutant que le Conseil constitutionnel serait, en dernière analyse, juge de la validité des arguments respectivement défendus par le rapporteur de l'Assemblée nationale et les représentants de la majorité sénatoriale. Faisant référence à la position exprimée par le rapporteur sur l'intérêt du « fait majoritaire », M. Michel Hunault a observé que le groupe socialiste ne tenait, en l'occurrence, aucun compte de l'avis des autres composantes de la majorité plurielle, officiellement défavorables à l'inversion du calendrier électoral. Puis, s'adressant aux membres de l'opposition qui apportent leurs suffrages à l'adoption de ce texte, il a indiqué que s'il pouvait comprendre leur analyse institutionnelle sur l'ordre normal des élections, il regrettait néanmoins qu'ils contribuent au vote, dans la précipitation, d'une proposition de loi aux effets incertains. Dénonçant une man_uvre politique, il a observé que le texte n'apportait de réponse aux problèmes qu'elle entendait régler que pour la seule année 2002, l'ordre des élections étant hypothéqué, pour l'avenir, par l'existence du droit de dissolution et l'éventualité d'une interruption prématurée du mandat présidentiel. Rappelant que c'est le général de Gaulle qui avait mis un terme à l'instabilité des régimes précédents, M. Gérard Gouzes a estimé que le refus du rétablissement du calendrier électoral dans son ordre logique tenait de la défense d'un parlementarisme débridé. Il s'est interrogé sur la nature d'une campagne électorale présidentielle qui suivrait les élections législatives, soulignant que, dans cette hypothèse, le débat entre les candidats perdrait nécessairement beaucoup de son intérêt. Il a ajouté que l'autorité d'un Président de la République, élu après l'Assemblée nationale, serait inévitablement affaiblie et jugé que l'institution présidentielle perdrait, de ce fait, son caractère majeur. Soulignant les contradictions de l'opposition à cet égard, il a considéré que le rétablissement du calendrier électoral constituait le prolongement logique de la réforme du quinquennat. Rejetant l'argument d'une modification des échéances qui résulterait d'une dissolution, il s'est étonné que l'opposition n'aille pas au bout de son raisonnement en demandant la suppression de cette prérogative présidentielle. Enfin, qualifiant l'attitude du Sénat de « coup d'état constitutionnel », il a jugé que le procédé de la majorité sénatoriale tentant de transformer le texte adopté par l'Assemblée nationale en loi organique relative au Sénat pour se donner les moyens d'y faire obstacle, était puéril et peu sérieux. Jugeant que la réforme du quinquennat constituait une étape féconde de la réforme des institutions, M. Renaud Donnedieu de Vabres a cependant considéré qu'elle induisait une modification de l'équilibre institutionnel dont il était difficile de maîtriser les conséquences. Il a estimé que l'inversion du calendrier électoral, faisant suite à la révision constitutionnelle de 1962 et à celle qui a institué le quinquennat, déséquilibrait davantage les institutions au détriment du Parlement. Regrettant, par ailleurs, le choix d'un dispositif limité aux prochaines échéances électorales, il a jugé qu'il n'y avait pas d'urgence à modifier l'équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Il a fait observer que l'élection au suffrage universel direct du chef de l'Etat suffisait à asseoir sa légitimité et estimé, en conséquence, qu'il n'était pas nécessaire que son élection précède celle de l'Assemblée nationale. Il a considéré qu'à travers ce texte le groupe socialiste renonçait, en fait, à la mise en place d'institutions fondées sur l'équilibre des pouvoirs et se ralliait à un régime de présidentialisme renforcé. M. Jean-Pierre Soisson a estimé que la modification du calendrier électoral n'avait pas pour objectif de garantir le bon fonctionnement des institutions, mais de favoriser le candidat de la majorité actuelle à l'élection présidentielle. Il a jugé que la motivation première de cette réforme était son caractère politiquement profitable et a réfuté tous les arguments institutionnels mis en avant par ses défenseurs. Observant que l'opinion publique n'était pas dupe des arrière pensées de chacun et renvoyait dos à dos l'opposition et la majorité dans ce débat, M. Pascal Clément a constaté que la question de l'inversion du calendrier était la conséquence directe de l'adoption du quinquennat en 2000. Rappelant qu'il était personnellement opposé à cette réforme, il a jugé qu'on ne pouvait mesurer, pour l'instant, les conséquences d'un système aussi bâtard. Il a considéré que les électeurs seraient de plus en plus réticents à se déplacer à deux reprises, à quelques semaines d'intervalle, pour aller voter. Faisant le constat que les Français étaient attachés à la cohabitation, alors que les politiques la rejetaient, et refusant de porter un jugement sur cette attitude, il a observé que l'organisation consécutive d'élections présidentielles et législatives rendait peu probable cette cohabitation, jugeant, en revanche, que la simultanéité de ces élections était, sans doute, le seul cas de figure qui permettrait de respecter cette aspiration exprimée à plusieurs reprises par les Français. Considérant que le quinquennat avait été proposé pour des raisons démagogiques, il a regretté qu'on ait, à l'époque, tronqué le débat institutionnel, comme on le fait également aujourd'hui. Constatant que la majorité n'avait pas osé aller jusqu'au bout de la logique imposée par la mise en place d'un mandat présidentiel de cinq ans, il a prédit que la simultanéité des élections législatives et présidentielles serait tôt ou tard imposée par le peuple. En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes : - Il est surprenant que les membres de l'opposition reconnaissent la légitimité de la démarche de ceux de leurs collègues qui sont favorables au rétablissement du calendrier électoral alors qu'ils ne l'acceptent pas venant de la majorité. - On peut difficilement soutenir que les débats du Sénat sur la proposition de loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale marquent un grand moment de la vie parlementaire ; ce n'est pas en tout cas pas l'avis des juristes, ni de bon nombre de sénateurs. - Il aurait certainement été préférable d'aborder la question du calendrier électoral lors des débats sur le quinquennat. Il faut rappeler cependant que le président de la République s'était alors déclaré opposé au dépôt de tout amendement, limitant, de ce fait, la discussion parlementaire à la seule question de la réduction de la durée du mandat présidentiel. - La position de M. Pascal Clément en faveur de la simultanéité des élections présidentielle et législative, déjà exprimée en première lecture, est originale, mais n'est pas dénuée de risque. Si, en 1997, les deux élections avaient eu lieu concomitamment, on peut penser que les Français auraient élu un président de droite avec une majorité législative de gauche ; il semble préférable d'éviter une telle situation même si elle résulte du choix des électeurs. - La proposition de loi ne concerne pas uniquement les élections de 2002. En effet son article 1er modifie l'article L.O. 121 du code électoral et dispose que les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection. Il a vocation à s'appliquer de façon permanente. C'est l'article 2 de la proposition qui rend cette disposition applicable à l'Assemblée nationale élue en juin 1997. - Il serait effectivement souhaitable de modifier les institutions de la Ve République pour renforcer le rôle du parlement. On peut regretter de n'avoir pu en débattre à l'occasion de l'institution du quinquennat, mais le cadre était contraint. Il sera certainement nécessaire de procéder à une révision des institutions dans l'avenir, mais une telle réforme doit susciter un débat et être validée par le peuple à l'occasion d'un rendez-vous clair. Lors de l'élection présidentielle, les électeurs pourront ainsi se prononcer en faveur du programme de leur choix et élire par la suite une Assemblée nationale pour le soutenir. - Il n'est pas certain que le rétablissement du calendrier électoral favorise la majorité plurielle ; les pronostics sont difficiles à établir. L'objet de la proposition de loi est simplement de fixer un cadre clair pour les électeurs. * * * La Commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Jean-Louis Debré. La Commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de loi organique. A l'article premier (art. L.O. 121 du code électoral - Prolongation des pouvoirs de l'Assemblée nationale), la Commission a adopté un amendement du rapporteur reprenant le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture, au terme duquel les pouvoirs de l'Assemblée nationale expireront, désormais, le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection. Puis la Commission a rétabli l'article 2 (Application à la législature en cours), supprimé par le Sénat, qui prévoit que la prolongation des pouvoirs de l'Assemblée nationale s'applique à la présente législature. Le rapporteur ayant constaté que cette disposition, comme les suivantes, constituaient de véritables « cavaliers législatifs », sans lien avec l'objet de la proposition de loi organique, la Commission a adopté l'amendement qu'il a présenté, supprimant l'article 3 (art. L.O. 130-1 du code électoral - Inéligibilité du défenseur des enfants) qui rend inéligible le défenseur des enfants dans toutes les circonscriptions. La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant l'article 4 (art. L.O. 131 du code électoral - Inéligibilité des membres du corps préfectoral aux élections législatives) étendant les cas d'inéligibilités, pour les élections à l'Assemblée nationale, à certains membres du corps préfectoral dans les circonscriptions comprises dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d'un an. Puis la Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant l'article 5 (art. L.O. 133 du code électoral - Autres inéligibilités) rendant inéligibles, pour les mêmes élections, les titulaires d'un certain nombre de fonctions publiques. La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant l'article 6 (Application des inéligibilités aux territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte), qui rend applicables aux territoires d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, les inéligibilités prévues aux articles 3 à 5. Puis elle a adopté un amendement du même auteur supprimant l'article 7 (art. L. 195 du code électoral - Inéligibilités applicables aux élections au conseil général) introduisant de nouvelles inéligibilités pour les élections cantonales. La Commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur, l'un supprimant l'article 8 (art. L. 231 du code électoral - Inéligibilités applicables aux élections au conseil municipal) introduisant de nouvelles inéligibilités pour les élections municipales, l'autre supprimant l'article 9 (Entrée en vigueur des dispositions relatives aux inéligibilités). La Commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi organique ainsi modifiée. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter la proposition de loi organique n° 2925 modifiée par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
_________ N° 2969.- Rapport de M. Bernard Roman, au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi organique, adoptée avec modifications par le Sénat, modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale. () Le Filibustering, flibuste en français, est une tactique dilatoire qui consiste à prononcer délibérément d'interminables discours pour faire obstruction à un débat. Cette définition nous est donnée par l'intervention d'un sénateur lors de la séance du 31 janvier dernier, JORF Débats, p. 471. () On constatera que le Sénat n'a pas pris la peine de modifier le titre de la proposition de loi organique pour tirer les conséquences de l'adoption de ces articles additionnels. Il faut sans doute voir dans cet oubli le peu de confiance que la seconde chambre a dans le bien fondé de la démarche qu'elle a entreprise avec l'adoption de ces cavaliers législatifs. © Assemblée nationale |
