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le 26 juin 2001

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N° 3163

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 juin 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification du Traité entre la République française et la Principauté d'Andorre portant rectification de la frontière,

PAR M. JEAN-YVES GATEAUD,

Député

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir les numéros :

Sénat : 260, 328 et T.A. 98 (2000-2001)

Assemblée nationale : 3115

Traités et conventions

Commission des affaires étrangères

La Commission des affaires étrangères est composée de : M. François Loncle, président ; M. Gérard Charasse, M. Georges Hage, M. Jean-Bernard Raimond, vice-présidents ; M. Roland Blum, M. Pierre Brana, Mme Monique Collange, secrétaires ; Mme Michèle Alliot-Marie, Mme Nicole Ameline, M. René André, Mme Marie-Hélène Aubert, Mme Martine Aurillac, M. Édouard Balladur, M. Raymond Barre, M. Henri Bertholet, M. Jean-Louis Bianco, M. André Billardon, M. André Borel, M. Bernard Bosson, M. Bernard Brochand, M. Jean-Christophe Cambadélis, M. Hervé de Charette, M. Yves Dauge, M. Jean-Claude Decagny, M. Patrick Delnatte, M. Jean-Marie Demange, M. Xavier Deniau, M. Paul Dhaille, M. Jean-Paul Dupré, M. Charles Ehrmann, M. Jean-Michel Ferrand, M. Raymond Forni, M. Michel Fromet, M. Georges Frêche, M. Jean-Yves Gateaud, M. Jean Gaubert, M. Valéry Giscard d'Estaing, M. Jacques Godfrain, M. Pierre Goldberg, M. François Guillaume, M. Jean-Jacques Guillet, M. Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, M. Didier Julia, M. Alain Juppé, M. André Labarrère, M. Gilbert Le Bris, M. Alain Le Vern, M. Jean-Claude Lefort, M. Guy Lengagne, M. Pierre Lequiller, M. François Léotard, M. Bernard Madrelle, M. René Mangin, M. Jean-Paul Mariot, M. Gilbert Maurer, M. Jean-Claude Mignon, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, M. Étienne Pinte, M. Marc Reymann, M. François Rochebloine, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, M. René Rouquet, M. Georges Sarre, M. Henri Sicre, M. Dominique Strauss-Kahn, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, M. Joseph Tyrode, M. Michel Vauzelle.

SOMMAIRE

___

INTRODUCTION 5

I - L'AMÉLIORATION INDISPENSABLE DE LA LIAISON ROUTIÈRE ENTRE
     LA FRANCE ET LA PRINCIPAUTÉ D'ANDORRE
7

A - LA CONSTRUCTION D'UNE DEUXIÈME VOIE POUR REMÉDIER À
     LA SATURATION DE LA LIAISON ACTUELLE
7

1) La saturation de l'unique liaison routière 7

2) Le report escompté du trafic vers le nouvel axe routier 7

3) Le coût du nouvel ouvrage et de la maintenance pour
    la Principauté d'Andorre 8

B - L'ÉCHANGE DE DEUX TERRAINS FRONTALIERS 9

II - LES CONTRAINTES JURIDIQUES DE LA RECTIFICATION DE
     LA FRONTIÈRE
11

A - L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE « HABITATS » SERA POURSUIVIE 11

B - UN ACCORD DE DÉLIMITATION FRONTALIÈRE SERA NÉGOCIÉ 11

C - LES CONSÉQUENCES DE L'ÉCHANGE SUR LE PLAN DES INTÉRÊTS LOCAUX 12

CONCLUSION 14

EXAMEN EN COMMISSION 15

ANNEXE I : ARRANTEMENT ADMINISTRATIF ENTRE LE MINISTÈRE DE
L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT DE LA
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ET LE MINISTÈRE DE L'AMÉNAGEMENT DU
TERRITOIRE DE LA PRINCIPAUTÉ D'ANDORRE
15

ANNEXE II : DÉLIBÉRATION DU CONSEIL MUNICIPAL
DE LA COMMUNE DE PORTA
21

Mesdames, Messieurs,

La France et la Principauté d'Andorre ont signé le 12 septembre 2000 à Andorre-la-Vieille un traité portant rectification de leur frontière.

La Principauté d'Andorre est un pays enclavé entre la France et l'Espagne. Ses échanges avec notre pays s'effectuent par une seule liaison routière, la RN 22, souvent saturée, aussi est-il apparu indispensable aux deux parties de doubler cette voie par un nouvel ouvrage. Ce dernier nécessite la construction d'un tunnel (sur le territoire andorran) et d'un viaduc (débouchant en territoire français) : la Principauté s'est engagée à prendre en charge la construction, le financement et l'entretien du viaduc.

Dans ce contexte, les deux parties ont jugé préférable de faire passer l'emprise du viaduc sous la souveraineté de l'Andorre, en échange d'un territoire de superficie égale qui passera sous la souveraineté de la France.

Votre Rapporteur rappellera que la Principauté d'Andorre s'étend sur 464 kms2 et compte aujourd'hui 65 877 habitants contre 6 000 seulement en 1950. Cette croissance de la population s'explique par le véritable « boom » économique que connaît Andorre depuis les années 1970, profitant des retombées de la modernisation de l'Espagne et de son entrée dans la CEE.

La Principauté présente des caractéristiques particulières. Elle n'est ni membre de l'Espace économique européen comme le Liechtenstein, ni candidate à l'Union européenne comme Malte, et n'a pas signé d'accord de coopération douanière totale avec l'Union comme l'a fait Saint-Marin. Elle a toutefois signé en 1990 un accord partiel d'union douanière avec la Communauté européenne.

On soulignera que l'Andorre devrait figurer à nouveau sur la liste des paradis fiscaux non coopératifs que l'OCDE s'apprête à publier prochainement, un an après le premier avertissement adressé par cette organisation. La Principauté est actuellement confrontée à des pressions destinées à la faire évoluer vers l'abandon de sa situation de paradis fiscal, du principe de secret bancaire, et pour instaurer une réelle coopération judiciaire permettant de lutter contre la fraude et le blanchiment. Son Gouvernement a toutefois fait adopter en décembre dernier une nouvelle loi de lutte contre le blanchiment, inspirée par les projets de l'Union européenne en la matière. Le Conseil de l'Europe semble avoir pris acte de ces efforts, qui a organisé au début de ce mois un séminaire sur le blanchiment, auquel participaient quatorze pays membres, le GAFI et Interpol. L'on peut espérer que ces premiers efforts se traduisent par des résultats concrets.

I - L'AMÉLIORATION INDISPENSABLE DE LA LIAISON ROUTIÈRE ENTRE LA FRANCE ET LA PRINCIPAUTÉ D'ANDORRE

A - La construction d'une deuxième voie pour remédier à la saturation de la liaison actuelle

1) La saturation de l'unique liaison routière

Même si Andorre, du fait de sa géographie, est principalement tournée vers l'Espagne, les relations à caractère économique et touristique entre la France et la Principauté se développent. L'unique route entre les deux Etats ne suffit plus au trafic croissant ; elle est, en outre, dangereuse en hiver, aussi le doublement de cet itinéraire est apparu indispensable.

L'ouverture de la deuxième desserte exigeait de nouvelles infrastructures. Les autorités andorranes ont entrepris la construction d'une route contournant l'agglomération du Pas-de-la-Case. Cet ouvrage a conduit au percement d'un tunnel sur le territoire andorran qui implique la construction d'un viaduc au-dessus de l'Ariège afin de raccorder la nouvelle route au réseau français.

La France n'étant pas disposée à financer la construction du viaduc, les deux parties ont décidé de confier à la Principauté la souveraineté sur l'emprise du viaduc dont elle assurera la construction et la maintenance.

2) Le report escompté du trafic vers le nouvel axe routier

Selon les estimation fournies par les Andorrans, le trafic dans le tunnel devrait atteindre 1 800 véhicules par jour à l'horizon 2010, soit 657 000 par an ; ce chiffre peut dépendre du montant du péage qui sera exigé et des conditions climatiques en hiver, car la route actuelle a un tracé très tourmenté, et passe par un col de 2 408 mètres d'altitude. Le nouveau réseau procurera un gain de temps aux automobilistes et aussi une plus grande sécurité.

Les travaux ont commencé en 1999 et le percement du tunnel est à présent terminé. La construction du viaduc, dont l'achèvement était prévu en juillet 2001, a été retardée en raison du retard pris par la Partie française pour ratifier le Traité portant échange de territoires. Grâce à la prochaine ratification du traité, l'achèvement du viaduc est maintenant envisagé pour mai 2002.

Les prévisions d'intensité moyenne annuelle de trafic dans le tunnel d'Envalira sont les suivantes :

Tunnel à l'ouverture

Hiver
Eté
Moyenne annuelle

547 500 (50 % du total)
547 500 (25 % du total)
547 500

Tunnel à moyen terme

Moyenne annuelle

730 000

Tunnel à long terme

Moyenne annuelle

912 500

Ces données sont réparties de manière très inégale au long de la journée et varient sensiblement en fonction du sens de la circulation. Des pointes de très grande intensité peuvent se produire. Les raisons en sont les caractéristiques commerciales singulières du noyau urbain du Pas de la Casa et l'existence de la station de ski Pas de la Casa-Grau Roig.

3) Le coût du nouvel ouvrage et de la maintenance pour la Principauté d'Andorre

Les coûts actualisés de l'ensemble des travaux de construction du tunnel d'Envalira et de ses accès sont les suivants :

Eléments d'aménagement

Augmentation

Total

Coût de départ

9 500 Mptas

(soit 374 530 000 FF)

Améliorations introduites au cours de la phase de rédaction du projet :

- élargissement de la chaussée

- viaduc substituant le terre-plein (moindre impact environnemental)

- amélioration de la signalisation

- amélioration de la sécurité dans le tunnel

550 Mptas

(soit 21 680 000 FF)

10 050 Mptas

(soit 396 210 000 FF)

Améliorations introduites pendant l'exécution des travaux :

- revêtement du tunnel en béton

- changement du système de ventilation

- espaces pour faire demi-tour

1 350 Mptas

(soit 53 220 000 FF)

11 400 Mptas

(soit 449 430 000 FF)

Améliorations environnementales dérivées de la nouvelle délimitation de la frontière :

- traitement du terrain soumis à échange

- implications de l' « arrangement administratif relatif à l'environnement »

100 Mptas

(soit 3 940 000 FF)

11 500 Mptas

(soit 453 370 000 FF)

Le coût actualisé de la route entre la bouche Est du tunnel est de 750 Mptas (soit 29 570 000 FF), parmi lesquels 450 Mptas (soit 17,7 MF) correspondent aux travaux relatifs au viaduc et 50 Mptas (soit 1,9 MF) au « giratoire ».

Le coût actualisé d'exploitation et de maintenance de l'ensemble des travaux y compris le déneigement des voies d'accès jusqu'au giratoire sur la RN 22 est de 350 Mptas, soit 13,8 millions de francs annuellement.

Le coût des travaux de délimitation et d'abornement du nouveau tracé de la frontière est difficile a estimer à ce stade. Les parcelles sont délimitées par 26 bornes, et le modèle de borne n'a pas été arrêté. Par analogie, le coût moyen de pose de borne à la frontière espagnole est de 10 000 francs par borne en moyenne montagne. Le coût décroît en fonction du nombre de bornes posées. Compte tenu du partage des coûts, les frais pourraient s'élever de 151 à 200 000 francs pour la France.

B - L'échange de deux terrains frontaliers

Le traité portant rectification de la frontière porte donc sur l'échange de deux parcelles de territoire de surfaces égales de 1,5 hectare chacune. L'opération permettra à Andorre de construire, sur la parcelle cédée, le viaduc qui reliera le tunnel d'Envalira à la RN 22.

Le droit andorran s'appliquera à la parcelle servant d'assise au viaduc qui se trouvera sur la rive actuellement française de l'Ariège.

En échange, selon le souhait de la commune limitrophe française, la France acquiert une partie de la rive gauche de l'Ariège, qu'Andorre avait remblayée avec, pour conséquence, un déplacement du cours de la rivière.

La solution juridique retenue s'inspire d'un précédent intervenu avec la Suisse il y a peu de temps : le raccordement des autoroutes française et suisse entre Bardonnex et Saint-Julien-en-Genevois. Le raccordement entraînait la construction d'un pont situé sur un territoire assez important qui a été cédé à la France par un accord de 1996. En échange, la France cédait à la Suisse trois parcelles de caractéristique et de valeur à peu près équivalente.

II - LES CONTRAINTES JURIDIQUES DE
LA RECTIFICATION DE LA FRONTIÈRE

A - L'application de la directive « Habitats » sera poursuivie

La portion de territoire cédée par la France est incluse dans un périmètre désigné en mars 1999 par les autorités françaises à la Commission européenne pour intégrer le réseau NATURA 2000. La directive européenne 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages s'applique donc à cette portion de territoire. En raison de cet engagement, et bien que cette parcelle soit destinée à ne plus faire partie de son territoire, la France ne pouvait se désintéresser, sur le plan du respect des normes environnementales, de l'avenir du site qui demeurera contigu au périmètre français.

L'arrangement signé le 26 février 2001 entre le Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement français et le Ministère de l'Aménagement du territoire andorran prévoit que l'Andorre fera un inventaire précis de la faune et de la flore présentes sur le site et qu'elle prendra les mesures nécessaires pour assurer le maintien de la valeur patrimoniale de ce milieu. Concernant le viaduc, l'Andorre s'est engagée à confiner sur son territoire toute pollution qui pourrait résulter de la construction, de l'entretien ou de l'exploitation de l'ouvrage pour éviter, en particulier, toute pollution de l'Ariège.

Enfin, l'arrangement prévoit que l'Andorre s'engage à réaliser un ouvrage dont l'insertion esthétique dans le paysage correspondra aux exigences de la directive, en collaboration avec la partie française.

B - Un accord de délimitation frontalière sera négocié

La Frontière entre la France et l'Andorre ne résulte pas de l'application d'un accord de délimitation contrairement aux autres frontières françaises. Elle résulte des usages locaux et de décisions de justice françaises du 18ème siècle.

Cette situation n'est pas préjudiciable dans la mesure où le droit international fait une place aux règles coutumières et où la frontière est peu susceptible d'être contestée dans la mesure où elle est bien marquée sur le plan topographique. La France a toutefois souhaité saisir l'occasion de la négociation du traité du 12 septembre pour entreprendre une négociation qui devrait aboutir à la signature d'un accord de délimitation définitif et mettre fin à une situation devenue anachronique.

La première rencontre, prévue début 2001, a dû être reportée en raison des élections andorranes et doit prendre place début juillet. Il existe un différend frontalier susceptible de ralentir le cours de la négociation : ce différend porte sur 30 hectares situés dans la zone dite « le clos des Abelletes ». La commune de Porta, qui englobe cette zone, a manifesté son inquiétude sur le devenir de cette zone, dont chacun reconnaît qu'elle est française mais où la partie andorrane a fait des implantations dans le cadre de son expansion urbaine et touristique : des remontées mécaniques ont été installées, des captages d'eau ont été faits, ainsi que des remblaiements du lit de la rivière contestés par la commune. Le bornage de la frontière doit se faire conformément au cadastre sur les parties de la frontière où des différends existent, étant donné que la délimitation ancienne conforme aux usages traditionnels n'est pas, selon la commune de Porta, contestée.

Bien qu'Andorre ait accepté le principe de l'ouverture de négociations de délimitation, la France ne connaît pas la position d'Andorre sur ce sujet précis. L'ordre du jour des premières rencontres bilatérales devrait comporter, selon le souhait du Gouvernement, l'identification et la solution des différends, la formalisation de l'accord sur la partie non contestée de la frontière et, enfin, le marquage de la frontière, les modalités de la gestion des eaux et du règlement des différends à l'avenir.

Il serait souhaitable que la délimitation ne soit pas l'occasion de concessions à la Principauté en ce qui concerne ces trente hectares : le Gouvernement devrait apporter des engagements à la commune de Porta et à ses habitants sur ce point.

C - Les conséquences de l'échange sur le plan des intérêts locaux

Les parcelles avaient pour propriétaires uniques les communes frontalières, paroisse d'Encamp en Andorre, commune de Porta en France, au moment de la signature du Traité. Depuis lors le terrain actuellement andorran a été cédé à l'Etat selon les procédures en vigueur dans la Principauté. Du côté français, le terrain appartenant au domaine privé de la commune, sa cession ou son échange sont régis par le droit privé et ne peuvent, dans ces conditions que résulter d'un acte notarié. Il appartiendra à la commune de Porta et à l'Etat andorran de passer ces actes devant notaires en France et en Andorre après l'entrée en vigueur du Traité.

En raison de l'urbanisation de la frontière côté andorran les différents réseaux (eau potable, eau de pluie, assainissement, électricité et fibres optiques) sont situés sur la portion de territoire qui reviendra à la France. Il n'existe pas de tels réseaux sur la partie actuellement française et destinée à devenir andorrane. A l'inverse, le passage de troupeaux n'est envisageable que sur la partie actuellement française, non urbanisée, bien que le terrain ne soit pas et ne semble jamais avoir été exploité comme pâture. La clause relative à l'entretien des réseaux ayant été demandée par l'Andorre, la France a saisi cette occasion pour inscrire une servitude de passage des troupeaux, classique en zone montagneuse, afin de préserver un droit.

Certaines inquiétudes se sont manifestées au sujet de l'organisation des services publics après l'échange de territoires. Des dispositions ont été prises pour une transition sans heurt. En ce qui concerne les services du ministère de l'équipement, la base de déneigement du Pas-de-la-Case reste responsable de la viabilité hivernale des RN 22 et 322 jusqu'à la limite de l'Ariège. Il est prévu de réactualiser l'accord de coopération pour le déneigement.

L'ouverture du tunnel entraînera une modification du lieu des contrôles de police et de douane. La circulaire de 1995 sur la complémentarité des services de police et de douanes confie le contrôle des personnes à la seule direction générale des douanes sur cette frontière. Les autorités des deux parties ont prévu de déplacer le Bureau à contrôle nationaux juxtaposés (BCNJ) au débouché du nouveau point de franchissement.

Ces aménagements, tels qu'ils sont actuellement prévus, présentent le défaut de compromettre l'accès pour les riverains à une partie de la commune et notamment à des terrains sur lesquels la construction d'une station de sports d'hiver est envisagée. Il est souhaitable qu'un accès soit rétabli afin que le territoire de la commune ne soit pas coupé en deux, et afin que les usagers qui se rendront d'un point à l'autre de la commune ne soient pas pénalisés par la nouvelle configuration des lieux, car ils seront matériellement amenés à franchir la frontière. Là encore, le Gouvernement devrait apporter les assurances nécessaires aux habitants de la commune.

CONCLUSION

L'adoption rapide du projet de loi est nécessaire pour que soit procédé à l'échange de territoires : ainsi, les travaux entrepris par Andorre après la conclusion du traité pourront être achevés en mai 2002 si la Principauté dispose des terrains à la fin du présent mois. Les travaux d'aménagement sont en effet suspendus en hiver en raison du climat (l'altitude est de 2000 mètres).

Comme on l'a vu, l'aménagement qu'autorise le présent projet permettra de disposer d'une nouvelle route entre la France et l'Andorre, au tracé rectiligne, plus rapide et beaucoup moins dangereux.

Par ailleurs, l'échange de terrains donnera à la France la maîtrise du cours de l'Ariège.

Toutefois, des garanties devraient être apportées par le Gouvernement sur les deux points soulevés par le Rapporteur, à savoir des assurances quant à la future délimitation de la frontière en ce qui concerne la zone de 30 hectares présentant les caractéristiques particulières qui ont été décrites, et l'accès des habitants de la commune de Porta à l'ensemble du territoire de celle-ci.

Votre Rapporteur propose, en conclusion, l'adoption du présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 20 juin 2001.

Après l'exposé du Rapporteur, le Président François Loncle a remercié le Rapporteur pour son exposé très précis et concret d'un projet de loi délicat car touchant aux problèmes de frontières et de communes. C'est pourquoi il a suggéré que l'examen en séance publique, prévu le jeudi 28 juin prochain, fasse l'objet d'une procédure avec débat pour que chacun puisse faire valoir ses arguments afin d'éviter certains soubresauts.

Mme Bernadette Isaac-Sibille s'est demandé quelle autorité était autorisée à modifier des frontières, en dehors du cas où les parties concernées s'entendent.

Le Président François Loncle a rappelé que l'intangibilité des frontières était un vieux principe, onusien d'ailleurs, et mis en avant au moment de la chute du Mur de Berlin par exemple. Si deux Etats s'entendent et rédigent un traité qui est promu par les gouvernements et ratifié par les parlements, il n'y a aucun problème et aucune autorité supérieure n'a à intervenir. A ce sujet, il a souligné que les questions de frontières concernaient non seulement le domaine terrestre mais également maritime et a rappelé que dans les années 80 il avait été le Rapporteur de nombreux projets de loi portant modification de frontières maritimes.

Mme Bernadette Isaac-Sibille a cependant fait valoir que dans le cas présent, des terrains privés étaient en jeu.

M. Pierre Brana a estimé que le fait que la frontière concernée repose uniquement sur des traditions, donc sur le droit coutumier, compliquait le problème. La frontière étant de droit coutumier et ne reposant pas sur des traités, si la France accepte la modification demandée, Andorre pourrait ultérieurement revenir à la charge pour une autre partie de territoire. On peut craindre qu'Andorre ne respecte pas l'intangibilité de la frontière actuelle.

Le Rapporteur a précisé que la rectification de frontière négociée par l'Etat entraîne le passage de terrains appartenant au domaine privé de la commune de Porta à Andorre, et l'on comprend bien la protestation de la commune. Il y a lieu d'être vigilant quant aux prochaines négociations de délimitation frontalière, afin que les communes frontalières, et Porta en particulier, soient informées et ne soient pas défavorisées au profit d'Andorre du fait du développement et de l'urbanisation de la Principauté.

Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 3115).

*

* *

La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi.

NB : Le texte du traité figure en annexe au projet de loi (n° 3115). AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant la ratification du Traité entre la République française et la

3163. - Rapport de M. Jean-Yves Gateaud (commission des affaires étrangères) sur le projet de loi, adopté par le sénat, autorisant la ratification du Traité entre la République française et la Principauté d'Andorre portant rectification de la frontière


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