Document mis en distribution le 29 novembre 2001  N° 3425 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 novembre 2001. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES(1) SUR LA PROPOSITION DE LOI, adoptée avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle, PAR M. Marcel ROGEMONT, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : Première lecture : 3149, 3265 et T.A. 714 Deuxième lecture : 3392 Sénat : Première lecture : 288 (1998-1999), 357 et T.A. 106 (2000-2001) Deuxième lecture : 20, 69 (2001-2002) Culture. La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Léo Andy, M. Didier Arnal, M. André Aschieri, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, M. Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Jean Dufour, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Yves Durand, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M. Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Patrick Jeanne, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M. Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, M. Marius Masse, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Alain Néri, M. Yves Nicolin, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Vincent Peillon, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, M. Jean-Luc Préel, M. Jacques Rebillard, M. Alfred Recours, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Patrick Sève, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann. INTRODUCTION 5 TRAVAUX DE LA COMMISSION 7 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 7 II.- EXAMEN DES ARTICLES 8 Article premier (articles L. 1431-1 à L. 1431-9 nouveaux du code général des collectivités territoriales) : Création et règles constitutives des établissements publics de coopération culturelle 8 Article L. 1431-1 nouveau du code général des collectivités territoriales : Définition des établissements publics de coopération culturelle 8 Article L. 1431-2 nouveau du code général des collectivités territoriales : Création des établissements publics de coopération culturelle 9 Article L. 1431-4 nouveau du code général des collectivités territoriales : Conseil d'administration 10 Article L. 1431-5 nouveau du code général des collectivités territoriales : Directeur des établissements publics de coopération culturelle 10 Article L. 1431-6 nouveau du code général des collectivités territoriales : Statut des personnels 11 Article 4 nouveau (article 207 du code général des impôts) : Exonération des établissements publics de coopération culturelle du paiement de l'impôt sur les sociétés 11 TABLEAU COMPARATIF 13 Adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 11 octobre dernier, la proposition de loi relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle a été réexaminée par le Sénat en deuxième lecture le 20 novembre. Celui-ci n'a pas jugé possible d'adopter le texte de l'Assemblée nationale sans le modifier, ce qui aurait pourtant permis une rapide entrée en vigueur de cette réforme tant attendue. Le Sénat a cependant accepté plusieurs modifications opérées par l'Assemblée nationale, notamment en ce qui concerne l'annexion des statuts des établissements publics de coopération culturelle à l'arrêté préfectoral de création (article L. 1431-2 du code général des collectivités territoriales), la suppression de la mention, dans la loi, du conseil consultatif d'orientation (article L. 1431-3), la définition des compétences du conseil d'administration (article L. 1431-4) et la définition de dispositions transitoires pour les agents contractuels de droit public employés par une régie directe dont les activités seraient reprises par un établissement public de coopération culturelle (article 3). Deux points de désaccord persistent donc. Le premier, s'il n'est pas dépourvu d'importance juridique, reste une question de forme : il s'agit de la précision, à plusieurs reprises dans l'article premier et par coordination avec l'article 2 de la proposition de loi qui donne aux collectivités locales et à leurs groupements la possibilité de constituer un établissement public de coopération culturelle sans la participation de l'Etat, du caractère optionnel de l'intervention de l'Etat. Le Sénat juge cette précision inutile et d'une rédaction peu élégante ; le rapporteur considère quant à lui que cette formule d'un classicisme éprouvé1 est nécessaire à la correction juridique du dispositif. Le second point de désaccord est plus important : il concerne la possibilité donnée aux établissements publics de coopération culturelle à caractère administratif de recruter des personnels sur contrats de droit public à durée indéterminée, ce qui est exorbitant du droit commun de la fonction publique territoriale. Le Sénat, tout en s'appuyant sur le préalable des universités et des établissements publics de recherche Le rapporteur considère quant à lui, tout en comprenant parfaitement les préoccupations du Sénat, que cette disposition intervient de façon inopportune au moment même où l'Etat doit s'engager, afin d'appliquer en droit français la directive européenne du 28 juin 1999 relative au travail à durée déterminée, dans une réforme des modalités de recours aux contrats à durée déterminée dans les différentes fonctions publiques. Il propose donc, pour cette deuxième lecture, d'en revenir, dans la majorité des cas, au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. La commission a examiné la présente proposition de loi en deuxième lecture au cours de sa séance du mercredi 28 novembre 2001. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Michel Herbillon a considéré que l'apport du Sénat concernant le statut du personnel était important et devait être accepté par l'Assemblée nationale. Les trois groupes de l'opposition s'étaient prononcé en première lecture favorablement à cette proposition car ces établissements ont besoin de personnels et le manque de souplesse des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale empêche certains recrutements pourtant indispensables. De surcroît la proposition faite par le Sénat est très encadrée et ne concernera qu'un petit nombre de personnes, notamment les personnels chargées de la diffusion culturelle. Il ne s'agit donc pas de remettre en cause les principes de la fonction publique mais bien plutôt de donner de la souplesse au statut du personnel des établissements décentralisés afin qu'ils puissent réaliser au niveau local leur propre politique de diffusion culturelle. Le rapporteur a convenu que les exécutifs des collectivités locales rencontraient des difficultés en matière de gestion de la filière culturelle. Les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale comportent des rigidités et ne couvrent pas l'ensemble des métiers dits culturels. Cependant ce problème est celui de l'espace public culturel des collectivités locales dans son ensemble et n'est pas spécifique à l'établissement public de coopération culturelle. Il n'existe pas en la matière de singularité de ces établissements ; ces problèmes de recrutement se rencontrent dans tous les autres types d'établissements comme les conservatoires par exemple. L'objet de la présente proposition de loi est de donner la possibilité aux collectivités locales de créer des établissements publics de coopération culturelle et non de régler l'ensemble des problèmes de personnels et des questions fiscales liés à l'espace culturel public des collectivités locales. Par ailleurs, si un établissement public de coopération culturelle risque de rencontrer des problèmes de recrutement, les collectivités fondatrices pourront toujours opter pour un établissement à caractère industriel et commercial qui pourra effectuer des recrutements sur contrats à durée indéterminée de droit privé. Le président Jean Le Garrec a rappelé qu'au moment de la décentralisation, certains organismes associés ont été intégrés dans la structure régionale et le problème de l'intégration des contractuels de droit public à la fonction publique territoriale s'est posé avec une particulière acuité. (articles L. 1431-1 à L. 1431-9 nouveaux du code général des collectivités territoriales) Création et règles constitutives des établissements publics Cet article complète le livre IV du code général des collectivités territoriales par un titre III, intitulé « Etablissements publics de coopération culturelle » et composé de neuf articles qui définissent les modalités de création, les règles constitutives et les principales caractéristiques de la nouvelle catégorie d'établissement public créée par la proposition de loi. * Article L. 1431-1 nouveau du code général des collectivités territoriales Définition des établissements publics de coopération culturelle Cet article précise les deux éléments de spécialité des futurs établissements publics de coopération culturelle qui justifient la création, par la loi, d'une nouvelle catégorie d'établissement public : - l'établissement public de coopération culturelle est une structure de coopération permettant l'association de l'Etat et de collectivités territoriales et de leurs groupements de niveaux différents, - cet établissement public a pour objet spécifique la gestion de services publics culturels d'intérêt tout à la fois local et national. · En première lecture, l'Assemblée nationale a précisé, par coordination avec l'article 2 de la proposition de loi, que les collectivités locales et leurs groupements peuvent, le cas échéant, constituer un établissement public de coopération culturelle sans la participation de l'Etat. En effet, si l'article 2 de la proposition de loi ouvre la possibilité pour les collectivités et leurs groupements de constituer un établissement public de coopération culturelle sans la participation de l'Etat, il se contente de soumettre ce type particulier d'établissements publics de coopération culturelle aux dispositions définies par le présent article premier. Or ce simple renvoi était difficilement applicable en droit, eu égard à la mention récurrente de la présence et des prérogatives de l'Etat dans la création et le fonctionnement de ces établissements et à l'impossibilité de déroger à la loi par un texte de nature réglementaire. Pour plus de correction juridique, l'Assemblée nationale a donc décidé de mentionner, chaque fois que cela est nécessaire (c'est-à-dire aux articles L 1431-1 à L. 1431-4), le caractère optionnel de l'intervention de l'Etat. · En deuxième lecture, le Sénat est revenu sur cette modification en considérant que la précision du caractère optionnel de la participation de l'Etat était redondante avec l'article 2 et alourdissait inutilement la rédaction. * La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, de coordination avec la possibilité pour les collectivités et leurs groupements de constituer un établissement public de coopération culturelle sans la participation de l'Etat ouverte à l'article 2 de la proposition de loi. Article L. 1431-2 nouveau du code général des collectivités territoriales Création des établissements publics de coopération culturelle Cet article définit les conditions de création d'un établissement public de coopération culturelle. Celle-ci doit faire l'objet d'un consensus entre toutes les personnes publiques parties prenantes. Elle est décidée par un arrêté préfectoral. · En première lecture, l'Assemblée nationale a clarifié ce mécanisme de création par une nouvelle rédaction de l'article qui : - met en évidence la nécessité d'un accord préalable de l'Etat lorsque celui-ci est partie prenante à l'établissement, en le distinguant formellement de l'arrêté de création de l'établissement, - renvoie au seul représentant de l'Etat dans le département siège de l'établissement la responsabilité de cet accord et de cette création, y compris quand l'établissement intéresse plusieurs départements, - prévoit que les statuts de l'établissement seront annexés à l'arrêté de création, et non, comme le prévoyait le texte du Sénat, adoptés par le conseil d'administration de l'établissement. Ces statuts seront élaborés d'un commun accord par les personnes publiques participantes et définiront les missions de l'établissement public de coopération culturelle, ses objectifs, ses règles générales d'organisation et de fonctionnement ainsi que la répartition des sièges au sein du conseil d'administration et la durée des mandats de ses membres. · En deuxième lecture, le Sénat a retenu la rédaction de l'Assemblée nationale pour ce qui concerne le renvoi au seul représentant de l'Etat dans le département siège de l'établissement et l'annexion des statuts à l'arrêté de création mais est, pour le reste, revenu à sa rédaction de première lecture en considérant que la décision de l'Etat de participer à l'établissement et l'autorisation de le créer devaient, dans un souci de simplicité, relever d'un acte unique. Il a également supprimé la précision, dans la loi, du contenu des statuts. * La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture en ce qui concerne les modalités de création des établissements publics de coopération culturelle. Article L. 1431-4 nouveau du code général des collectivités territoriales Cet article détermine la composition et les compétences du conseil d'administration des établissements publics de coopération culturelle. · En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications : - les premières de coordination avec l'article 2 de la proposition de loi (participation facultative de l'Etat) et l'annexion des statuts à l'arrêté de création de l'établissement adoptée à l'article L. 1431-2, - la dernière supprimant des compétences du conseil d'administration la définition des caractéristiques des emplois à pourvoir, qui relève du directeur de l'établissement. · Le Sénat, en deuxième lecture, est revenu par coordination sur les modifications adoptées par l'Assemblée nationale en ce qui concerne la participation facultative de l'Etat aux établissements publics de coopération culturelle. * La commission a adopté deux amendements du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, de coordination avec l'article 2 de la proposition de loi. Elle a adopté un amendement du rapporteur précisant que la politique de l'établissement public de coopération culturelle est déterminée par le conseil d'administration à partir des propositions faites par le directeur, le rapporteur ayant expliqué que cette précision permettait de clarifier les rôles respectifs des différents organes dirigeants. Article L. 1431-5 nouveau du code général des collectivités territoriales Directeur des établissements publics de coopération culturelle Cet article précise les conditions de nomination du directeur des établissements publics de coopération culturelle et prévoit que, pour certaines catégories d'établissement, un statut ou un diplôme spécifique, définis par décret, pourront être exigés. En première lecture, l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté cet article sans modification. * La commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que la liste soumise au conseil d'administration d'un établissement public de coopération culturelle pour le choix du directeur est établie après appel à candidatures. Article L. 1431-6 nouveau du code général des collectivités territoriales Statut des personnels Cet article définit les statuts des personnels des établissements publics de coopération culturelle. Ceux-ci diffèrent sensiblement selon le caractère de l'établissement public de coopération culturelle : les personnels des établissements publics administratifs (EPA) sont des agents publics (fonctionnaires ou contractuels de droit public) et les personnels des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), des salariés de droit privé, soumis au code du travail. · En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé le deuxième alinéa du paragraphe I qui dérogeait au droit commun de la fonction publique territoriale en autorisant les établissements publics de coopération culturelle à caractère administratif à recruter les agents contractuels destinés à occuper des emplois permanents par des contrats à durée indéterminée. · En deuxième lecture, le Sénat a rétabli cette disposition en adoptant une rédaction, certes plus précise quant aux types d'emplois pouvant faire l'objet de contrat de droit public à durée indéterminée (il s'agira désormais de contribuer au « fonctionnement de services gérant des activités de communication, de diffusion culturelle, d'édition ou à caractère commercial »), mais toujours aussi exorbitante du droit commun. * La commission a adopté un amendement du rapporteur de retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture et visant à supprimer, une nouvelle fois, la possibilité donnée aux établissements à caractère administratif de recruter des personnels contractuels sur des contrats de droit public à durée indéterminée. La commission a ensuite adopté l'article premier ainsi modifié. (article 207 du code général des impôts) Exonération des établissements publics de coopération culturelle Cet article, adopté par le Sénat en deuxième lecture sur avis défavorable du Gouvernement, exonère les établissements publics de coopération culturelle du paiement de l'impôt sur les sociétés. La perte de recettes est classiquement gagée par une augmentation, à due concurrence, de la taxe sur les tabacs. Il convient de rappeler que les établissements publics, quelles que soient leurs activités et leur nature juridique, ne sont assujettis à l'impôt sur les sociétés que s'ils exercent une activité lucrative, c'est-à-dire dans les mêmes conditions qu'une entreprise privée. L'exonération proposée pose donc un problème au regard du principe d'égalité devant l'impôt, d'une part entre les établissements publics de coopération culturelle et les autres établissements publics et d'autre part entre les établissements publics de coopération culturelle et les entreprises privées. * La commission a adopté un amendement du rapporteur de suppression de cet article. La commission a donc supprimé cet article. La commission a ensuite adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi modifiée. En conséquence et sous réserve des amendements qu'elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter en deuxième lecture la proposition de loi n° 3392. ___
_______________________________________ 3425 - Rapport de M. Marcel Rogement (commission des affaires culturelles) sur la proposition de loi, adoptée avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle 1 Un exemple parmi des dizaines d'autres prévoyant une intervention éventuelle de l'Etat : l'article 6 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public dispose que les membres des conseils d'administration des entreprises à participation publique sont désignés par l'assemblée générale des actionnaires « sous réserve, le cas échéant, des représentants de l'Etat qui sont nommés par décret ». © Assemblée nationale |
