- - Pages __  N° 2244 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 mars 2000 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) ET PRÉSENTÉ PAR M. Didier MIGAUD, Rapporteur général, -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, François Goulard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila. SOMMAIRE ____ Pages ___ INTRODUCTION 5 I.- L'ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE 9 1.- Un taux de croissance qui a très peu faibli par rapport à 1998 9 2.- Des taux d'intérêt en baisse 9 3.- Une inflation plus faible que prévu 9 II.- LES RÉSULTATS GÉNÉRAUX 10 1.- Une amélioration notable du solde d'exécution 10 2.- Un besoin de financement des administrations publiques en diminution régulière 12 3.- L'objectif de réduction des prélèvements obligatoires n'est cependant pas atteint 12 III.- LES RECETTES 16 1.- Des recettes fiscales en forte hausse 17 2.- Une diminution choisie des recettes non fiscales 21 3.- Les comptes spéciaux du Trésor : un excédent plus important que prévu 25 4.- Les fonds de concours 33 5.- Un rythme globalement normal d'encaissement des recettes en fin d'exercice 34 IV.- LA NÉCESSAIRE RÉÉVALUATION DES RECETTES POUR 2000 38 1.- L'effet de base sur les recettes fiscales nettes : une majoration de 24,7 milliards de francs 38 2.- L'effet de l'augmentation des prévisions de croissance du PIB en 2000 : des recettes fiscales en progression de quelque 10,5 milliards de francs 40 3.- Les recettes non fiscales non imputées sur l'exercice 1999 : une réserve de 15 milliards de francs 41 V.- DES DÉPENSES MAÎTRISÉES AVEC SOUPLESSE 43 1.- Le respect de la norme d'évolution fixée dans la loi de finances initiale 43 2.- Les dépenses ordinaires civiles 47 3.- Les dépenses civiles en capital 60 4.- Les dépenses militaires 62 5.- Idées fausses et vraies questions sur les pratiques d'« ajustement » des dépenses à la fin de l'exercice 1999 64 Pour en faciliter la consultation ce rapport est présenté en deux fichiers. Cliquer ici pour consulter les annexes et les comptes rendus des auditions. ANNEXE 1 : LETTRE EN DATE DU 16 FÉVRIER 2000 DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE ET DE LA SECRÉTAIRE D'ETAT AU BUDGET SUR L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE 1999 71 ANNEXE 2 : RÉPONSE DE L'AGENCE COMPTABLE CENTRALE DU TRÉSOR SUR LE FONCTIONNEMENT DES COMPTES DE PRÊTS AUX ÉTATS ÉTRANGERS 75 ANNEXE 3 : MISE EN JEU EN 1999 DE LA GARANTIE DE L'ETAT AU PROFIT DE LA CAISSE CENTRALE DE RÉASSURANCE 81 AUDITIONS DE M. CHRISTIAN SAUTTER, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE, ET DE MME FLORENCE PARLY, SECRÉTAIRE D'ETAT AU BUDGET : - le mercredi 9 février 2000 sur l'exécution budgétaire de 1999 85 - le mardi 14 mars 2000 sur les résultats budgétaires de 1999 et les perspectives budgétaires pour 2000 97 Mesdames, Messieurs, Avant toute autre considération, votre Rapporteur général tient à se réjouir des résultats de l'exécution budgétaire de l'exercice 1999. Dans un contexte de croissance retrouvée, avec une progression du PIB en volume de 2,7%, et de réduction sans précédent du chômage (550.000 demandeurs d'emploi en moins entre juin 1997 et janvier 2000), l'exercice 1999 aura été marqué par une réduction de 41,5 milliards de francs du déficit budgétaire par rapport aux résultats enregistrés en 1998. Ce qui paraissait hors d'atteinte naguère - notamment pour la précédente majorité en 1997 - est aujourd'hui réalité. Le solde primaire, qui représente le déficit une fois déduites les charges d'intérêts de la dette, est excédentaire, pour la première fois depuis 1991, ce qui ouvre enfin la voie à la réduction du poids de la dette dans le PIB. Il est regrettable que le débat surréaliste qui s'est développé sur la « vraie fausse cagnotte » ait occulté la qualité des résultats de la politique menée depuis juin 1997. Comment, en effet, parler de « cagnotte », alors que le déficit, même s'il a été réduit en trois ans de près de 90 milliards de francs par rapport au chiffre de 1996, reste encore à un niveau élevé, s'établissant à 206 milliards de francs ? Il reste que les incertitudes entretenues du fait d'une prudence excessive ont accrédité l'idée qu'il existait, dans les comptes de l'Etat, une espèce de « cagnotte » qu'il convenait de soustraire aux convoitises. Certains pourraient y voir aussi l'effet d'un certain manque de confiance en soi et dans la maturité des Français et de la majorité parlementaire. Il faut souhaiter que ce mauvais feuilleton prenne fin et qu'on en tire les conséquences sur la nécessité d'une plus grande transparence. Des efforts sur ce plan commencent à être perceptibles. A la demande de votre Commission des finances, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Christian Sautter, et la secrétaire d'Etat au budget, Mme Florence Parly, sont venus présenter dès le 9 février les résultats de l'exécution budgétaire 1999. Dès ce 14 mars, à la lumière des résultats budgétaires de 1999, les ministres ont dessiné devant votre Commission les premiers éléments des perspectives budgétaires pour 2000. D'autre part, répondant à la demande des élus, le Gouvernement a annoncé pour ce printemps la présentation d'un projet de loi de finances rectificative qui permettra d'apporter de façon précoce à la loi de finances initiale pour 2000 les correctifs qu'appelle l'évolution de la conjoncture économique et de l'exécution budgétaire. Ce sera ainsi la première fois qu'un collectif budgétaire sera examiné au printemps sans que cet examen s'inscrive dans un changement de cap de la politique budgétaire intervenant après un événement politique majeur. La révision des textes qui régissent nos finances publiques devrait, de façon plus structurelle, permettre de rompre avec certains errements et de progresser vers la transparence. Votre Rapporteur général a souhaité apporter sa contribution à ce nécessaire effort de clarté en présentant, un mois après la publication des premiers chiffres sur l'exécution budgétaire, un rapport d'information analysant ces résultats. Il n'a pas l'ambition de présenter ici un document visant à l'exhaustivité et à l'approfondissement qui caractérisent les rapports que la Cour des comptes présente annuellement sur l'exécution des lois de finances quelques mois après l'arrêté des comptes. Il se réserve, au vu des documents définitifs et du prochain rapport de la Cour, de présenter les observations qu'il jugera utiles, en particulier dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Il s'agit plutôt, à ce stade, de donner quelques « coups de projecteur » sur les principaux enseignements que l'on peut tirer des données disponibles, elles-mêmes encore non exhaustives à ce jour. En particulier, votre Rapporteur général a souhaité faire le point sur les opérations de fin d'exercice qui, traditionnellement, font l'objet de critiques tendant à imputer au Gouvernement la volonté d'opérer un « réglage » de la dépense et de la recette permettant d'afficher le solde budgétaire qui correspond le mieux à ses objectifs de communication. Après avoir interrogé les ministres, qui lui ont transmis une première réponse substantielle, présentée en annexe 1 au présent rapport, votre Rapporteur général s'est rendu le jeudi 17 février 2000 à l'Agence comptable centrale du Trésor, pour recueillir les informations qui lui paraissaient nécessaires sur les opérations de fin d'exercice. Il s'agit d'une démarche qu'il conviendrait que chacun s'attache à considérer comme normale. Le développement de la transparence paraît en effet de nature à conforter le fonctionnement de notre démocratie en donnant aux élus les moyens concrets d'exercer pleinement leur fonction de contrôle de la politique budgétaire du Gouvernement. L'établissement d'un dialogue constructif entre le Gouvernement et le Parlement passe nécessairement par une information et une transparence accrues et par le développement de la recherche de l'information à la source. Votre Rapporteur général tient à saluer la qualité de l'accueil qui lui a été réservé par les fonctionnaires de l'Agence comptable centrale du Trésor au cours de cette consultation sur pièces et sur place des documents comptables. Il est souhaitable qu'à tous les niveaux, les démarches de cette nature soient ainsi comprises et acceptées. Les premières constatations auxquelles votre Rapporteur général a pu procéder montrent, sous réserve de l'examen détaillé et approfondi auquel se livre traditionnellement la Cour des comptes, chargée par la Constitution d'assister le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, que l'exécution budgétaire ne paraît pas avoir été entachée par des pratiques irrégulières. La révision en cours d'année des évaluations des recettes fiscales a sans doute péché par excès de prudence, mais de bonnes surprises sont préférables aux mauvaises. S'agissant des dépenses effectuées en fin d'année ou au cours de la période complémentaire, il y a lieu d'observer une diminution sensible par rapport aux exercices précédents. Ce mouvement est en lui-même déjà de nature à limiter les tentations et les accusations d'ajustements fabriqués. Il reste le problème des recettes non fiscales, qui ont été réduites d'une quinzaine de milliards par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Il est clair que différer le prélèvement de recettes disponibles s'inscrit dans une logique de provisionnement. Prompt à opérer, en période de tension budgétaire, des ponctions sur la « trésorerie dormante » des organismes qui dépendent de lui, l'Etat se montre plus souple quand les rentrées fiscales lui assurent une certaine aisance. C'est là, et seulement là, que la notion de cagnotte peut avoir un sens. Votre Rapporteur général remarquera cependant que, du fait même de tels reports, les prélèvements en cause réintègrent, pour l'exercice 2000, le champ de la discussion parlementaire, ce dont on ne saurait guère, sans quelque mauvaise foi, faire reproche au Gouvernement. Le débat qui va s'ouvrir sur le collectif de printemps permettra ainsi d'opérer des arbitrages clairs sur l'affectation des marges budgétaires supplémentaires que la croissance offre à notre pays. La baisse du déficit, gage du désendettement, est vitale : il faut, en période de croissance, « recharger l'arme budgétaire » pour être en mesure de faire face à un éventuel retournement conjoncturel. La baisse, attendue et annoncée, des impôts devra se concrétiser davantage, au-delà des substantielles réductions d'impôt déjà décidées au titre de l'exercice 2000. Enfin, il conviendra, dans le respect des normes d'évolution arrêtées dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques, de financer les priorités définies en début de législature, en recherchant en permanence l'optimisation du rapport coût-efficacité de la dépense publique. I.- L'ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE 1.- Un taux de croissance qui a très peu faibli par rapport à 1998 Le rapport économique, social et financier, associé au projet de loi de finances pour 1999, retenait une perspective de croissance moyenne sur l'année de 2,7%, soit une légère décélération par rapport à 1998 (+3,2% selon les chiffres de l'INSEE publiés dans les comptes de la Nation 1998), en raison de l'ampleur du choc extérieur. Finalement, le ralentissement de l'activité lié au « trou d'air » du début de l'année a été moins marqué que l'on ne pouvait le craindre, grâce, notamment, au dynamisme de la demande intérieure, et la croissance en volume du PIB a finalement atteint 2,7% en 1999. 2.- Des taux d'intérêt en baisse Face au ralentissement dû à la crise asiatique, la détente monétaire initiée par la BCE a eu un effet très positif. La baisse des taux de 0,5 point décidée le 4 avril 1999, même si, sept mois plus tard, le taux d'intervention a été rétabli à 3%, a été très favorable à l'économie européenne dans son ensemble. 3.- Une inflation plus faible que prévu Alors que le projet de loi de finances pour 1999 tablait sur une hausse des prix de 1,3% en 1999, les prix à la consommation n'ont augmenté, en moyenne, que de 0,5%. Cette moindre inflation, favorable au pouvoir d'achat, a réduit la progression nominale du PIB, qui n'a atteint que 8.833 milliards de francs (+3,2%) au lieu de 8.927 milliards selon les prévisions associées à la loi de finances initiale (+3,8%). II.- LES RÉSULTATS GÉNÉRAUX 1.- Une amélioration notable du solde d'exécution Le solde général d'exécution s'établit à 206 milliards de francs, en amélioration de 30,6 milliards par rapport à la loi de finances initiale et de 41,5 milliards de francs par rapport à l'exécution de 1998. Les dépenses du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements d'impôts, s'élèvent à 1.726,7 milliards de francs. Hors rebudgétisations (19,4 milliards de francs) et dépenses exceptionnelles (UNEDIC et intempéries, soit 13 milliards de francs), elles s'élèvent à 1.694,4 milliards de francs à structure constante. Les recettes fiscales nettes s'élèvent à 1.565,6, milliards de francs, soit un surplus de 30,7 milliards par rapport à la loi de finances initiale. Le solde général d'exécution est ainsi passé de - 267,7 milliards de francs en 1997 à - 247,5 milliards en 1998 et - 206 milliards de francs en 1999, soit, en deux ans, une réduction du déficit de 61,7 milliards de francs. Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des grandes composantes de l'équilibre, des prévisions initiales aux résultats actuellement disponibles.
La baisse du déficit permet d'améliorer significativement en 1999 le ratio dette/PIB et de le faire descendre sensiblement sous la barre des 60%, soit 58,6%, ce qui constituait un objectif prioritaire de la politique budgétaire. Pour la première fois depuis 1991, le déficit budgétaire est inférieur à la charge nette de la dette, qui s'établit à 227,7 milliards de francs (reculant de 300 millions de francs par rapport à 1998 où elle était de 228 milliards de francs). A taux d'intérêt constant, la diminution du déficit de 30,5 milliards de francs, entraînerait d'ailleurs une économie de 1,4 milliard de francs sur les charges d'intérêt en 2000. 2.- Un besoin de financement des administrations publiques en diminution régulière
En 1999, le déficit public, c'est-à-dire le besoin de financement des administrations publiques, s'est élevé à 155,7 milliards de francs, soit 1,8% du PIB, après 3,0% en 1997 et 2,7% en 1998. Cette amélioration résulte d'une croissance des recettes de 4,9% tandis que les dépenses ont augmenté de 3,0%, après 2,2% en 1998. En termes de comptabilité nationale, le déficit de l'Etat s'est réduit de 38 milliards de francs pour se situer à 219,2 milliards de francs. L'excédent des administrations publiques locales continue de croître et atteint 34,6 milliards en 1999 ; le secteur des administrations de sécurité sociale devient excédentaire grâce à de bonnes rentrées de cotisations et de CSG, et compte tenu de la prise en charge par l'Etat du remboursement d'une tranche d'emprunt souscrit par l'UNEDIC (10 milliards de francs). 3.- L'objectif de réduction des prélèvements obligatoires n'est cependant pas atteint En 1999, le taux de prélèvements obligatoires, c'est à dire le montant de l'ensemble des recettes publiques (impôts et cotisations sociales) rapportées au PIB atteint 45,6%, soit une augmentation de 0,7 point par rapport à 1998. Dans le programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002, présenté en mars 1999, la baisse du taux de prélèvements obligatoires faisait partie des priorités et ce taux devait être ramené à 44,7% du PIB (calculé dans le nouveau système comptable SEC 95) en 1999. Les tableaux et le graphique ci-dessous relatent cette évolution.
L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 1992  (a) Prévisions. Source : Comptes nationaux et ministère des finances- Parmi les éléments qui expliquent la progression des prélèvements obligatoires, il ne faut pas perdre de vue l'effet arithmétique de la désinflation qui se traduit par une moindre croissance en valeur du PIB (- 94 milliards de francs) par rapport aux prévisions. Les prix à la consommation ont augmenté de 0,5% en moyenne en 1999, alors que la prévision associée au projet de loi de finances était de 1,3%. La progression nominale du PIB en est réduite d'autant, ce qui, mécaniquement, conduit à un accroissement du taux des prélèvements obligatoires. En outre, la forte progression de la croissance économique en 1998, s'est traduite par une augmentation forte des revenus. Les revenus des entreprises ont augmenté de 14%, ce qui a suscité un niveau élevé des versements des entreprises au titre de l'impôt sur les bénéfices 1999. Le revenu disponible des ménages a progressé de + 3,8%, ce qui a entraîné mécaniquement les rentrées dynamiques des contributions assises sur le revenu en 1999. La baisse des taux d'imposition décidée par le gouvernement en 1999, notamment la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle, la baisse de la TVA sur les abonnements d'électricité et la réduction des « droits d'enregistrement » a provoqué une baisse de 0,3 point du taux des prélèvements. En 2000, la baisse du taux des prélèvements obligatoires devrait être plus forte. Les décisions de baisses d'impôt déjà prises, environ 40 milliards, devraient contribuer à diminuer le taux des prélèvements obligatoires d'environ 0,5 point de PIB en 2000. Les mesures qui pourraient être décidées lors de l'examen du collectif budgétaire annoncé devraient accentuer la baisse des prélèvements. En outre, l'effet arithmétique qui a poussé à la hausse le taux de prélèvements obligatoires en 1999 pourrait jouer en sens inverse en 2000, puisque la croissance devrait accélérer pour se situer aux alentours de 3,5% contre 2,8% prévu initialement et que l'inflation pourrait être très légèrement supérieure à 0,9%. Les décisions de baisses d'impôt et la croissance sensiblement plus forte que prévu devraient donc se conjuguer pour provoquer une baisse significative des prélèvements obligatoires en 2000. Au total, la baisse des prélèvements obligatoires pourrait atteindre un point en 2000, ce qui nous ramènerait en dessous du niveau de 1997. III.- LES RECETTES Pour toutes les recettes, des écarts importants sont constatés entre les prévisions initiales et les résultats d'exécution, comme on pourra le constater dans le tableau ci-après. On rappellera que, s'agissant du budget de l'Etat, aucune recette, hormis celles résultant des opérations réciproques avec les entités publiques et des écritures de corrections, n'est enregistrée après le 31 décembre, en application de l'article 16 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. En particulier, aucune recette fiscale ne peut donc être comptabilisée pendant la période complémentaire. Il n'en va pas de même pour les recettes non fiscales et les recettes des comptes spéciaux du Trésor. Lorsqu'elles sont encaissées tardivement (en fin d'exercice) et que les délais d'émission de l'ordre de recette par l'ordonnateur sont trop longs, elles peuvent ne pas être rattachées à l'exercice en cours. De plus, pour certaines recettes non fiscales, le Gouvernement, dans le cadre d'une logique de « provisionnement », a renoncé à effectuer plusieurs prélèvements prévus en 1999.
1.- Des recettes fiscales en forte hausse Les recettes fiscales nettes s'élèvent finalement à 1.565,5 milliards de francs soit une plus-value de 30,7 milliards par rapport à la loi de finances initiale (1.534,9 milliards de francs). Cette progression de 7,8% par rapport à 1998 est due principalement au bond de l'impôt sur les sociétés (+30 milliards de francs).
· Les recouvrements totaux d'impôt sur le revenu en 1999 s'élèvent à 327,6 milliards de francs, auxquels il faut désormais ajouter les sommes perçues au titre des contributions représentatives du droit de bail (soit environ 6 milliards de francs) lorsque le redevable est une personne physique. L'administration fiscale a apporté sur ce point les précisions suivantes : « Ces recettes comprennent également les recouvrements supplémentaires - en droits et en pénalités - issus des contrôles fiscaux, que ceux-ci aient été engagés en cours d'année ou pendant les exercices précédents. Par ailleurs, les admissions en non-valeur (ANV) relatives aux impôts directs ont été particulièrement élevées en 1999 (+20,2% par rapport à 1998). Une fraction de ces ANV concerne l'impôt sur le revenu et sont comptabilisées d'une part en dégrèvements (chapitre 15-01, paragraphe 31 des Charges communes) et, d'autre part, en recettes d'ordre au titre de l'impôt sur le revenu. Ces recettes d'ordre majorent le niveau des encaissements effectifs d'impôt sur le revenu ; l'ensemble restant sans incidence sur le solde budgétaire du fait de l'imputation en parallèle au titre des remboursements et dégrèvements. » L'estimation proposée en loi de finances rectificative pour 1999 en matière d'impôt sur le revenu était de 326 milliards de francs (y compris les contributions représentatives du droit de bail), soit une révision à la hausse de 3,15 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale (322,85 milliards de francs). Cette revalorisation s'appuyait sur les dernières informations statistiques disponibles à l'époque et issues du rapport sur les comptes de la Nation, qui étaient marquées par une progression sensible des revenus perçus en 1998. Toutefois, les encaissements d'impôts sur le revenu constatés au 31 août 1999, au moment de la préparation du projet de loi de finances rectificative faisaient apparaître une augmentation de 5,7% par rapport aux recouvrements, à la même période de 1998. La loi de finances rectificative n'avait toutefois intégré qu'une progression de 1% par rapport aux prévisions initiales. Les résultats à la fin de l'année sont en fait supérieurs de 2,34% à la réévaluation opérée dans le collectif. Il ne faut cependant pas oublier que la réforme introduite en 1999 en matière de déclaration et de collecte de la contribution représentative du droit de bail et de la taxe additionnelle a grandement perturbé le suivi comptable par les services gestionnaires de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés. En effet, dans le nouveau régime, la contribution représentative du droit de bail et la taxe additionnelle sont acquittées en même temps que l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés, de manière non différenciée et à une échéance anticipée par rapport à la date de versement des anciennes taxes. Ces nouvelles dispositions ont également rendu plus difficile la comparaison des recouvrements mensuels avec ceux des années précédentes. Enfin, d'autres facteurs, non quantifiables avec précision, ont récemment été identifiés et expliquent en partie la plus-value constatée : - une nouvelle accélération du rythme de traitement des déclarations fiscales, induisant des recouvrements plus rapides, eux-mêmes facilités par l'utilisation croissante de moyens de paiement plus performants (TIP, prélèvements automatiques, mensualisation). L'incidence sur les recettes de l'année de ce type de phénomènes est, par nature, difficile à prévoir et ne peut être constatée que ex-post ; - l'incidence positive pour les contribuables salariés de la substitution, introduite en 1998, entre les cotisations maladie et la CSG. En outre, en période de forte croissance, la progressivité de l'impôt sur le revenu doit conduire à une augmentation de l'élasticité de l'impôt par rapport à l'évolution du revenu imposable. · Les recouvrements nets de TVA en 1999 s'élèvent à 671,1 milliards de francs, en progression de 4,5% par rapport à l'année précédente. L'écart de +5,4 milliards de francs avec la loi de finances rectificative résulte du dynamisme de la consommation des ménages au cours du deuxième semestre après un début d'année où cette variable marquait le pas.
Le niveau plus faible de la croissance de la consommation en début d'année avait conduit à revoir légèrement en baisse la TVA nette en loi de finances rectificative (666 milliards de francs). Le point de sortie de la TVA est finalement assez voisin de la prévision initiale tout en étant légèrement en dessous (671,1 milliards de francs réalisé, pour 673,1 milliards de francs en loi de finances initiale). · Les encaissements nets d'impôt sur les sociétés perçus en 1999 s'établissent à 229,7 milliards de francs y compris les recettes liées aux contributions représentatives du droit de bail lorsque le redevable est une personne morale, soit 3,3 milliards de francs en 1999. Les encaissements effectifs s'écartent de 30,2 milliards de francs de l'estimation initiale et de 2,1 milliards de francs de la révision associée au collectif. Le mécanisme de versement de l'impôt sur les sociétés serait le principal facteur explicatif de cette progression, combiné avec la forte progression des bénéfices imposables réalisés en 1998. Selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la recette budgétaire perçue en année n cumule quatre acomptes (mars, juin, septembre et décembre) sur la base du bénéfice réalisé en année n-1 et un solde de régularisation de l'exercice précédent versé en avril de l'année n et calculé comme la différence entre l'impôt dû au titre de n-1 et le total des acomptes versés en n-1. Dans ces conditions, une forte accélération de la base en 1998 a mécaniquement induit un niveau élevé du solde versé en avril 1999 et une consolidation des bons résultats au moment des acomptes de juin, septembre et décembre 1999. La loi de finances initiale pour 1999 prévoyait une progression du bénéfice fiscal d'environ 9% en 1998 (qui représentait déjà une évolution marquée, après +4% en 1996 et +7% en 1997). Compte tenu des recettes encaissées, la progression des bénéfices de 1998 s'établit à environ +14%. En outre, les chiffrages de certaines mesures nouvelles ont également été révisés ; il en est ainsi du coût pour l'Etat de l'institution du crédit d'impôt pour création d'emplois, qui s'établit finalement à 1,1 milliard de francs au lieu des 3 milliards prévus en loi de finances rectificative. _ Les autres impôts perçus par voie d'émission de rôles, et la catégorie des impôts directs et taxes assimilées (regroupés sous l'intitulé « autres impôts directs » du tableau de la page 17) ont notablement baissé par rapport aux prévisions initiales et même aux prévisions de la loi de finances rectificative. En particulier, l'impôt de solidarité sur la fortune est caractérisé, en 1999, par un rendement un peu inférieur aux prévisions et surtout la taxe de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle et la contribution sur logements sociaux sont en nette réduction. Des informations plus précises sur ces mouvements - pour lesquels les statistiques disponibles sont encore insuffisamment détaillées au moment de la rédaction du présent rapport - seront recueillies par votre Rapporteur général en vue de l'examen du projet de loi de règlement du budget de 1999. 2.- Une diminution choisie des recettes non fiscales Les recettes non fiscales pour 1999 étaient évaluées à 183,23 milliards de francs dans la loi de finances initiale et ont été ramenées à 181,69 milliards de francs dans la loi de finances rectificative. Ce chiffrage intègre les recettes d'ordre et 21,7 milliards liés aux rebudgétisations (pensions de La Poste, budgétisations de fonds de concours). En exécution, les recettes non fiscales sont en retrait de 15,8 milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances rectificative. Ce retrait correspond, pour l'essentiel, à trois versements qui n'ont pas été effectués au profit de l'Etat, alors qu'ils étaient prévus par la loi de finances et que les sommes correspondantes étaient disponibles et exigibles. Ces types de versements sont regroupés dans le tableau des voies et moyens figurant à l'état A annexé à la loi de finances sous la rubrique « divers », qui constitue en fait la catégorie la plus importante de recettes non fiscales (68,5 milliards en loi de finances initiale pour 1999). Il s'agit d'une partie des prélèvements sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations (7 milliards de francs), de la totalité du versement de la COFACE (7 milliards de francs, ramenés à 3 milliards de francs par la loi de finances rectificative) et d'une partie des versements à effectuer par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (5 milliards de francs). _ Les prélèvements sur les fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations étaient évalués, en loi de finances initiale pour 1999, à 17 milliards de francs, en diminution de 3 milliards par rapport à 1998. Ces fonds reçoivent le résultat de gestion des livrets A et des livrets d'épargne populaire (LEP). Leur montant disponible est calculé en tenant compte d'une réserve obligatoire permanente égale à 2% du montant des dépôts. Le prélèvement inscrit en loi de finances est calculé en tenant compte de cette réserve. Selon les informations communiquées par la Caisse des dépôts et consignations et confirmées par la Commission de surveillance de la Caisse, un premier versement de 10 milliards de francs a été effectué au début de l'année 1999, mais aucune demande de versement du solde n'a été ensuite formulée par le Trésor, bien que les 7 milliards en cause fussent disponibles. Les explications apportées à cet égard par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sont les suivantes : « S'agissant des fonds d'épargne, deux arguments confortent la limitation à 10 milliards de francs du prélèvement : - la collecte sur le LEP a été très importante en 1999, puisque l'encours devrait atteindre près de 250 milliards de francs en fin d'année, soit une augmentation de 18% en un an. Cette augmentation résulte principalement d'un important effet de transfert entre le livret A et le LEP, suite à l'augmentation du plafond de dépôt du LEP. En raison des règles prudentielles, l'augmentation de la collecte a exigé un abondement du fonds de réserve du LEP, destiné à apporter une garantie aux dépôts des épargnants ; - la remontée des taux longs au cours de l'année 1999 a exigé, pour couvrir les pertes possibles sur le portefeuille obligataire, la passation d'importantes provisions, venant réduire le résultat 1999. Par ailleurs, le dividende versé par la Caisse des dépôts (2,4 milliards de francs) et la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (3,5 milliards de francs) ont été respectivement supérieurs de 1,9 milliard de francs et 2 milliards de francs aux prévisions de la loi de finances initiale, soit un total de 3,9 milliards de francs ». Au-delà de ces éléments, le défaut d'encaissement constaté pourrait résulter de la volonté de « lisser » à moyen terme l'évolution du produit en cause. En tout état de cause, il apparaît que la somme de 7 milliards de francs constitue un reliquat disponible qui peut être ajouté à la prévision de versement inscrite dans la loi de finances 2000, d'un montant de 16 milliards de francs. _ S'agissant de la COFACE aucun prélèvement n'a été opéré en 1999 sur le compte « Etat », afin, selon les explications fournies, de consolider l'équilibre de moyen terme de ce compte. Le collectif 1999 avait en partie anticipé cette décision en prévoyant une forte réduction de 7 à 3 milliards de francs du prélèvement prévisionnel de 1999. Le tableau ci-dessous résume pour la décennie écoulée, l'évolution des opérations entre l'Etat et la COFACE.
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fourni, à cet égard, les précisions suivantes : « Au cours de la décennie passée, le solde des opérations Etat-COFACE a, dans une large majorité des cas, représenté une charge nette pour le budget de l'Etat. Les forts prélèvements opérés en 1996 et 1997 constituent dans ces conditions des exceptions au cas le plus courant. Les versements à la COFACE - au titre de garantie de l'Etat pour les procédures d'assurance-crédit, d'assurance-protection, de garantie de change et de garantie du risque économique - sont opérés à partir du chapitre 14-01 des charges communes (articles 71 à 74). Jusqu'en 1995, les versements effectués par la COFACE ne proviennent que de la garantie de change, les autres procédures gérées par la COFACE donnant lieu à des abondements budgétaires. C'est en particulier le cas pour l'assurance-crédit, qui a nécessité des indemnisations très importantes entre 1987 et 1991 (22,3 milliards de francs en 1987). Ce n'est que depuis 1995 que l'assurance-crédit est à l'équilibre. Les fortes récupérations auprès de la COFACE constatées en 1996 et 1997 proviennent de ce que les dépenses d'indemnisation de la part de la COFACE ont été faibles et plus que compensées par les récupérations sur les sinistres précédemment indemnisés. En 1999, la volonté de consolider l'équilibre de moyen terme du compte de l'Etat à la COFACE a conduit à ne pas opérer de prélèvement sur ce compte. Le compte de l'Etat à la COFACE est, en effet, géré dans une logique prudentielle de moyen/long terme conforme à son objectif de couverture de risques. On peut indiquer que la hausse des prix du pétrole (le prix du baril est passé de moins de 10 USD en début d'année à plus de 25 USD en fin d'année) a permis d'éviter la mise en jeu en 1999 d'indemnisations importantes. ». Toutefois, il apparaît que la somme non prélevée reste disponible sur le compte Etat de la COFACE, compte hermétiquement séparé des autres opérations financières de cet organisme, selon les informations reçues de la COFACE. _ L'ordonnance du 24 janvier 1996 prévoit qu'un total de 12,5 milliards de francs par an soit versé par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à l'Etat au titre de la reprise des engagements du fonds de solidarité vieillesse à l'égard de l'Etat. Ce versement est échelonné sur l'année. En 1999, la CADES a ainsi versé 2,5 milliards de francs le 31 mars, le 30 juin et le 30 septembre. Mais le versement du solde, soit 5 milliards de francs n'a pas été effectué au 31 décembre 1999 et a été reporté d'un commun accord entre la CADES et l'Etat au début de l'année 2000. De fait, selon les constatations faites par votre Rapporteur général, ce versement dû au titre de l'exercice 1999 est intervenu le 9 février 2000, soit après la clôture de l'exercice, et sera donc imputé sur l'exercice 2000, qui enregistre, à ce titre, une plus-value de recettes de 5 milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Le Gouvernement justifie ce report par les tensions constatées sur les marchés monétaires, liées aux craintes du bogue de l'an 2000, la CADES devant, pour des raisons tenant à la gestion de sa trésorerie, emprunter ces fonds sur les marchés pour les verser à l'Etat. Il est clair qu'il s'agit d'une décision de pure opportunité. Il est à noter que la CADES aurait versé des intérêts au titre du « retard de paiement ». 3.- Les comptes spéciaux du Trésor : un excédent plus important que prévu En 1999, les comptes spéciaux du Trésor pris dans leur ensemble ont apporté une contribution non négligeable à la réduction du solde général d'exécution. Les recettes ayant été supérieures aux charges, leur charge nette totale (hors FMI et hors FSC) est, en effet, négative à hauteur de 9,2 milliards de francs. On rappellera que la loi de finances initiale pour 1999 avait prévu que cette charge nette négative s'élèverait à 3,1 milliards de francs (4,2 milliards de francs en loi de finances rectificative). L'écart au regard de la prévision initiale est donc loin d'être négligeable, puisque l'excédent finalement enregistré est presque le triple de ce qui était initialement envisagé. On notera toutefois que les écarts entre prévisions et résultats sont parfois en quelque sorte « naturels » dans les cas où les comptes ne font pas l'objet, en loi de finances, d'une évaluation de leurs charges et ressources, mais seulement de leur charge nette et de leur découvert (comptes d'opération monétaire et comptes de règlement avec les gouvernements étrangers). D'un point de vue plus pratique, les opérations de certains comptes ne sont guère faciles à anticiper très précisément. C'est notamment le cas du compte n° 902-24 « Comptes d'affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés », dont les recettes sont très souvent liées à une décision de cession, étroitement dépendante de la situation des marchés financiers. De même, les évolutions du compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » ne sont pas si aisément prévisibles. Le solde du compte dépend, pour une large part, du rythme et du taux de recouvrement ; or, une variation limitée de ceux-ci peut être à l'origine d'écarts importants en terme de solde par rapport aux prévisions initiales, compte tenu des masses financières considérables qui transitent par ce compte (de l'ordre de 363 milliards de francs en 1999, soit 67% du total des recettes des comptes spéciaux du Trésor). Le tableau ci-après récapitule l'évolution des évaluations de charges et de ressources en 1999 ainsi que les résultats d'exécution au 31 décembre (opérations de la période complémentaire comprises). 
a) Les comptes d'affectation spéciale La charge nette des comptes d'affectation spéciale finalement constatée au titre de l'exercice 1999 est très proche de celle initialement prévue : elle est négative à hauteur de 3,29 milliards de francs (3,47 milliards de francs selon les prévisions). On notera qu'en 1998, alors que cette catégorie de comptes était prévue à l'équilibre, la charge nette négative en exécution s'était élevée à 3,74 milliards de francs. Au regard des exercices précédents, cette concordance entre prévision et résultats en 1999 constitue donc une véritable originalité, qui ne doit cependant pas masquer que, dans le détail, les évolutions par compte sont parfois éloignées de ce qui était prévu, aussi bien s'agissant de la charge nette que du volume des recettes et dépenses. _ Cette observation est tout particulièrement applicable au compte n° 902-24 « Affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », qui représente de l'ordre de la moitié des opérations réalisées par l'ensemble des comptes d'affectation spéciale. Ainsi, les recettes du compte se sont élevées au total à 31,26 milliards de francs, soit un montant très supérieur aux 17,5 milliards de francs figurant dans l'évaluation initiale. Ces recettes se subdivisent en trois grandes catégories. La ligne 1 de recettes du compte, qui retrace le produit de ventes de titres, parts et droits de sociétés, a enregistré 21,45 milliards de francs de recettes, ventilées ainsi : - 10,15 milliards de francs au titre de la cession de parts Aérospatiale-Matra ; - 3,78 milliards de francs résultant de l'ouverture du capital d'Air France ; - 3,74 milliards de francs issus de la cession de titres Thomson-CSF à Alcatel ; - 1,14 milliard de francs au titre du versement du dividende (exercice 1998) issu de la cession à l'Etat des titres Dassault-Aviation détenus par la Société de gestion de participations aéronautiques (Sogepa) (1) ; - 1,09 milliard de francs liés à la deuxième ouverture de capital de France Télécom (règlement différé des cessions aux salariés). La ligne 2, qui récapitule les reversements d'avances d'actionnaires ou de dotations en capital et les produits de réduction du capital ou de liquidation, représente 9,02 milliards de francs, résultant essentiellement du versement de 9 milliards de francs par la Société de gestion de garanties et de participation (SGGP, ex-GAN SC) au titre de la réduction de capital clôturant la procédure de cession du GAN. Enfin, la ligne 3 « Versements du budget général ou d'un budget annexe » a reçu 800 millions de francs en provenance du chapitre 54-90 du budget des Charges communes, cette recette trouvant son exacte contrepartie dans le versement par le compte d'une dotation en capital à Charbonnages de France. S'agissant des recettes comptabilisées par le compte n° 902-24 au cours de la période complémentaire, leur montant total s'élève à 3,28 milliards de francs, dont 800 millions de francs provenant du chapitre 54-90 du budget des Charges communes et destinés, comme il a été vu précédemment, au financement d'une dotation en capital au profit de Charbonnages de France, et 1,14 milliard de francs au titre du versement du dividende de la Sogepa, autorisé par le collectif de fin d'année. Par ailleurs, 1,34 milliard de francs ont été encaissés au titre de la souscription différée des salariés dans le cadre de la première opération d'ouverture du capital de France Télécom. Ces recettes perçues au cours de la période complémentaire représentent 10,5% du total des recettes de l'exercice. On notera qu'en 1998, le montant des recettes encaissées au cours de la période complémentaire avait représenté 2,04 milliards de francs (soit 3,8% du total). Il est vrai qu'en 1999, aussi bien la dotation en faveur de Charbonnages de France que la perception du dividende de la SOGEPA étaient prévues par le collectif de fin d'année et ne pouvaient, en conséquence, être retracées que durant la période complémentaire. Les dépenses du compte ont atteint 32,31 milliards de francs, soit un montant supérieur aux recettes encaissées. La charge nette s'établit donc à 1,05 milliard de francs. Le financement de ce supplément de dépenses a donc été assuré par la consommation de reports de recettes de 1998. Outre 563 millions de francs relatifs aux frais de cessions de titres, ces dépenses se répartissent en deux grandes masses. Ainsi, 11,84 milliards de francs ont été consacrés à l'achat de titres et parts en vue de réorganisations industrielles avec : - 5,18 milliards de francs au titre de l'achat d'actions Aérospatiale-Matra ; - 3,74 milliards de francs d'achat de titres dans le cadre du regroupement des forces au sein de l'industrie nucléaire française ; - 2,88 milliards de francs dans le cadre du renforcement du partenariat industriel entre Alcatel et Thomson-CSF. L'essentiel des dépenses concerne donc les dotations en capital, apports et avances aux entreprises publiques (chapitre 1), qui s'élèvent à 19,91 milliards de francs, dont : - 12,5 milliards de francs en faveur de Réseau ferré de France (RFF) ; - 3,55 milliards de francs pour Charbonnages de France (CDF) ; - 3 milliards de francs au titre de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR). Au total, les dépenses effectuées au cours de la période complémentaire s'élèvent à 10,1 milliards de francs (dont 5 milliards de francs pour RFF, 3 milliards de francs pour l'EPFR et 2,05 milliards de francs pour CDF), soit 31,3% des dépenses totales de l'exercice. On remarquera qu'en 1998, les dépenses effectuées durant la période complémentaire avaient atteint 20,04 milliards de francs (dont 5,7 milliards de francs pour GIAT-Industries, 5,3 milliards de francs pour l'EPFR, 5 milliards de francs pour RFF - soit un total de 15 milliards de francs de dotations versées à cet établissement public sur l'ensemble de l'exercice -, un milliard de francs à CDF et 3,04 milliards de francs au titre de l'acompte sur le rachat de titres Dassault Aviation détenus par la Sogepa), ce qui représentait 37,4% de l'ensemble des dépenses de l'exercice considéré. _ Les évolutions des autres comptes d'affectation spéciale sont nettement moins remarquables, dans la mesure où la plupart des ressources qui leur sont affectées sont très largement prévisibles. Il reste que si ces comptes sont, dans la majorité des cas, votés à l'équilibre, les dépenses sont plus ou moins proches des prévisions initiales, notamment en raison du rythme de consommation des crédits d'investissement. Ainsi en 1999, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26) a enregistré un excédent des ressources sur les charges de près d'un milliard de francs. Par ailleurs, deux comptes n'ont enregistré aucune dépense. Il s'agit du Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale (n° 902-32), qui enregistre donc une charge nette négative de 157 millions de francs, à hauteur du montant des recettes encaissées. De même, le compte n° 902-31 « Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie » a enregistré 597 millions de francs de recettes et n'a opéré aucune dépense, les modalités d'indemnisation n'ayant pas été encore définies jusqu'à l'adoption de la loi de finances rectificative pour 1999 et la Russie devant encore effectuer deux versements en 2000. b) Les opérations temporaires réalisées par les autres catégories de comptes spéciaux La charge nette négative des comptes spéciaux du Trésor, hors comptes d'affectation spéciale, s'élève en définitive à 5,96 milliards de francs, alors que la loi de finances initiale prévoyait une charge nette de 302 millions de francs (hors FMI et hors FSC). Ce montant vient donc en réduction du déficit budgétaire. Le collectif de fin d'année tablait, quant à lui, sur une charge nette négative de 753 millions de francs, à la suite de modifications des recettes et dépenses du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement » (2). On notera que de tels écarts ne sont pas inhabituels, loin s'en faut. Ainsi, alors que la loi de finances initiale pour 1998 avait prévu une charge nette de 4,6 milliards de francs au titre des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor, hors comptes d'affectation spéciale, c'est une charge nette négative de 1,11 milliard de francs (hors FMI et hors FSC) qui avait été finalement constatée. Les comptes de commerce ont dégagé en 1999 une charge nette négative de 2,14 milliards de francs, alors que les prévisions initiales s'établissaient à 56 millions de francs. Pour l'essentiel, cet excédent des ressources par rapport aux charges résulte des comptes gérés par le ministère de la Défense, et plus particulièrement du compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », qui dégage un excédent de 1,64 milliard de francs. Selon les explications du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ces évolutions tiennent au niveau des dépenses militaires. Plus généralement, il est possible de constater que les recettes et dépenses des comptes de commerce sont restées relativement proches des évaluations initiales, alors qu'en 1998 les recettes constatées avaient été près du double des évaluations initiales. Les comptes de prêts ont enregistré une charge nette presque négligeable (58 millions de francs). Toutefois, les prévisions initiales et rectifiées faisaient état d'un excédent, respectivement de 87 millions de francs et de 1,14 milliard de francs. La différence avec les résultats constatés s'explique par les évolutions du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement ». Les dépenses du compte ont, en effet, été supérieures de 1,35 milliard de francs aux évaluations rectifiées, en raison de l'apurement de reports accumulés jusqu'alors. En conséquence, au lieu de l'excédent de 1,23 milliard de francs initialement prévu, le compte a enregistré une charge nette de 502 millions de francs. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la secrétaire d'Etat au budget ont indiqué, en réponse aux interrogations de votre Rapporteur général, que « des recettes encaissées tardivement dans le cadre du remboursement de prêts consentis à des Etats étrangers (pour 0,8 milliard de francs) n'ont pas été rattachées à l'exercice 1999, mais sont en cours de régularisation ». Votre Rapporteur général a demandé, sur ce point, des précisions complémentaires à l'Agence comptable centrale du Trésor. On trouvera ci-après en annexe 2 les éléments d'information qui ont été transmis, à ce titre, à votre Rapporteur général. L'essentiel des écarts constatés par rapport aux prévisions figurant en loi de finances initiale est lié aux comptes d'avances, dont la charge nette négative s'élève en exécution à 4,26 milliards de francs, au lieu des 39 millions de francs de charge nette anticipés. Une fois encore, les évolutions du compte d'avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54) ont pesé d'un poids décisif. Ce compte termine l'exercice sur une charge nette négative de 4,24 milliards de francs, alors qu'il était prévu à l'équilibre. Le tableau ci-après récapitule l'évolution des recettes, dépenses et charges nettes de ce compte depuis 1998.
Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « l'excédent constaté en 1999 tient non pas au dynamisme des bases (entièrement répercuté dans les émissions et les versements aux collectivités locales) mais à l'accélération et l'amélioration des recouvrements, ainsi qu'à l'impact de la réforme de la taxe professionnelle (3).» 4.- Les fonds de concours Les fonds de concours ne font l'objet d'aucune évaluation en loi de finances initiale. Le montant total des rattachements de fonds de concours s'est élevé à 45,2 milliards de francs en 1999, au lieu de 65 milliards de francs en 1998. Cette baisse s'explique par des opérations de rebudgétisation intervenues en 1999. Tout d'abord, les crédits de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949, pour un montant de 6,7 milliards de francs, ont été inscrits, en recettes non fiscales à la ligne 309. Ensuite, la contribution aux charges des pensions de La Poste, auparavant financées par voie de fonds de concours, est désormais inscrite au budget général. On observera que des encaissements d'un montant, minime, de 64 millions de francs, n'ont pas été imputés sur le budget 1999 et sont maintenus en « fonds de roulement » sur le compte 475-12. Selon les explications fournies par l'administration, il s'agit de recettes tardives pour lesquelles les services gestionnaires n'ont pas eu le temps de procéder à l'émission de l'ensemble des pièces comptables nécessaires à la régularisation, qui n'est permise que jusqu'au 15 janvier. 5.- Un rythme globalement normal d'encaissement des recettes en fin d'exercice Il est parfois avancé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ne résiste pas, en fin d'exercice, à la tentation de différer la comptabilisation de certaines recettes effectivement encaissées, qui vont ainsi majorer les recettes de l'exercice suivant. La Cour des comptes, dans ses Rapports sur l'exécution des lois de finances afférents aux exercices 1997 et 1998, a ainsi fait état de reports sur l'exercice suivant de certaines recettes. AJUSTEMENTS DE FIN D'EXERCICE EN 1997 ET 1998 (Recettes) (en milliards de francs)
Source : Cour des comptes, Rapports sur l'exécution des lois de finances 1997 et 1998. Dans le cadre des opérations de contrôle sur pièces et sur place qu'il a réalisées, votre Rapporteur général s'est intéressé aux écritures passées sur les comptes d'imputation provisoires de recettes, susceptibles de servir de « réceptacle » pour des recettes différées. Les tableaux de synthèse ci-après, fournis à votre Rapporteur général par l'Agence comptable centrale du Trésor, retracent, sur les trois derniers exercices (1997, 1998 et 1999), les mouvements constatés sur les comptes d'imputation provisoire en masse et en solde. Ils détaillent : - les masses et les soldes enregistrés au 30 novembre de chaque année, - les masses débitrices et créditrices comptabilisées au cours du mois de décembre, - les soldes définitifs des différents comptes à la clôture de la gestion.
Sous réserve des observations susceptibles d'être présentées dans le cadre de l'examen détaillé auquel se livre traditionnellement la Cour des comptes à l'occasion de la rédaction de son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances, il apparaît que, globalement, le montant des opérations de fin de gestion est en constante diminution sur les trois exercices considérés. En outre, votre Rapporteur général s'est fait communiquer le détail des versements encaissés en 1999 sur les principales lignes de recettes non fiscales (4). Il a pu constater, dans trois cas, que des versements ont été effectués, mais que l'émission du titre a été différée.
En réponse aux interrogations de votre Rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les éléments de réponse suivants : « - Les reversements de fonds n'ayant pu donner lieu, dans les délais réglementaires, à des rétablissements de crédit sont régularisés budgétairement sous forme de recettes non fiscales. Comme les années précédentes, cette imputation intervient sur la gestion qui suit immédiatement l'expiration de ce délai. - Les sommes versées par le Brésil correspondent à une partie seulement du remboursement des sommes apportées par la France dans le cadre du soutien bilatéral décidé à l'issue de la crise brésilienne. Elles devraient être imputées définitivement en 2000 lors du versement du solde. - Le traitement de ce versement est le même que celui réservé à tous les autres dividendes : il est imputé sur la gestion budgétaire qui suit immédiatement l'exercice comptable qui a permis à l`entreprise de le déterminer (ici, pour la SEITA, sur la base de plus-values exceptionnelles). Il s'agit là de la pratique de droit commun. » Il reste que la révision, à l'étude, des textes relatifs à la comptabilité publique devraient permettre d'établir, en matière d'imputation, des règles stables et transparentes. IV.- LA NÉCESSAIRE RÉÉVALUATION DES RECETTES POUR 2000 Trois facteurs paraissent devoir conduire à réviser en hausse l'évaluation des recettes de l'Etat telle qu'elle figure dans la loi de finances pour 2000. 1.- L'effet de base sur les recettes fiscales nettes : une majoration de 24,7 milliards de francs L'agrégat de base utilisé pour évaluer les recettes fiscales de l'année n est le montant des recettes fiscales nettes (après déduction des remboursements et dégrèvements d'impôts) du budget général de l'année n-1, réévalué au moment de la préparation du projet de loi de finances de l'année n, soit en fonction des recettes constatées au 30 juin de l'année n-1. L'évaluation révisée pour 1999 des recettes fiscales nettes qui a servi de base à l'évaluation proposée pour 2000, était de 1.540,93 milliards de francs (chiffre qui figure dans l'évaluation des voies et moyens pour 2000, document annexé au projet de loi de finances). Les résultats de l'exécution du budget 1999 font apparaître un montant de recettes fiscales nettes de 1.565,65 milliards de francs. L'effet de base qui résulte de la différence s'élève donc, toutes choses égales par ailleurs, à 24,7 milliards de francs comme l'illustre le tableau suivant qui reproduit la méthode générale d'évaluation des recettes fiscales nettes de 2000. Seule la base de calcul change.
Cette approche consiste à reproduire, en ajustant la base en fonction des recettes effectivement constatées, les calculs effectués à l'automne 1999 par le Gouvernement. On pourrait certes objecter qu'elle ne vaut que toutes choses égales par ailleurs et faire valoir qu'une partie de la plus-value constatée en 1999 résulte des recettes d'impôt sur les sociétés, dont la variabilité est forte, supérieure à celle de l'excédent brut d'exploitation des entreprises. Il convient cependant, compte tenu de l'évolution de la conjoncture économique et des résultats annoncés par les entreprises, de relativiser très sensiblement la portée de cette éventuelle objection. Le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2000 fournit en effet des exemples chiffrés qui, certes, illustrent la variabilité des recettes de l'IS, mais permettent d'apprécier à leur juste valeur les aléas parfois annoncés pour l'année 2000 : « Soit une entreprise dont la croissance du bénéfice fiscal enregistre brutalement une accélération en 1998 puis une décélération en 1999.
Pour un taux de l'IS fixé conventionnellement à 36,66%, le mode de recouvrement par acomptes et solde va engendrer une forte variabilité des recettes.
Lecture : En 1998, le total des acomptes est égal à 36,66% du bénéfice de l'année 1997, soit 36,66. Le solde correspond au reliquat de l'impôt dû au titre de l'exercice 1997. Cet impôt est de 36,66% du bénéfice de 1997. Or, a été réglé, en 1997, sous forme d'acomptes, 36,66% du bénéfice de 1996 : reste donc à acquitter la différence, soit 36,66% de (100-95,24), soit 1,75. Il en résulte une forte volatilité du taux de croissance des recettes d'IS comme le montre le tableau ci-dessous.
Il apparaît ainsi que les acomptes suivent l'évolution du bénéfice fiscal avec un an de décalage. Ce sont donc les soldes qui sont à l'origine de la sur-réaction des recettes. En période d'accélération de la croissance du bénéfice fiscal, les recettes d'IS sur-réagissent car elles bénéficient à la fois de la croissance des acomptes et du solde. Au contraire, en période de ralentissement de la croissance du bénéfice fiscal, les recettes d'IS enregistrent une très nette décélération du fait de la diminution des soldes versés. Il peut même en résulter une diminution absolue des versements d'IS alors même que la croissance du bénéfice fiscal reste positive ». En outre, il y a lieu de tenir compte du fait que désormais, la plupart des entreprises ont « soldé » les éventuels reports déficitaires liés aux mauvais résultats enregistrés pendant la période de crise du début des années 1990. Elles n'ont donc plus la possibilité d'« éponger » avec ces reports des bénéfices dont les informations les plus récentes confirment qu'ils sont sur une pente ascendante. 2.- L'effet de l'augmentation des prévisions de croissance du PIB en 2000 : des recettes fiscales en progression de La loi de finances 2000 a été élaborée sur la base d'une croissance comprise entre 2,6 et 3%, soit une moyenne de 2,8%. Or les prévisions qui viennent d'être annoncées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie permettent de raisonner sur un taux de croissance du PIB de 3,5%. Cette croissance supplémentaire devrait se traduire par une augmentation additionnelle du PIB. Le taux des prélèvements obligatoires de l'Etat étant de 16,9%, selon le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2000, l'amélioration des prévisions économiques permet d'envisager une augmentation supplémentaire de recettes fiscales de l'ordre de 10,5 milliards de francs (5). 3.- Les recettes non fiscales non imputées sur l'exercice 1999 : une réserve de 15 milliards de francs Les recettes non fiscales constatées dans l'exécution du budget 1999, ont diminué de 15,8 milliards de francs par rapport à l'évaluation de la loi de finances initiale et même par rapport à la loi de finances rectificative pour 1999. Lors de son audition, par la Commission des finances, le 9 février 2000, sur l'exécution budgétaire de 1999, M. Christian Sautter, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a apporté les précisions suivantes sur cette baisse : « Si les recettes non fiscales ont diminué, c'est que le Gouvernement a renoncé à effectuer des prélèvements sur certains organismes, tels que la COFACE, ou la Caisse des dépôts et consignations : ces prélèvements exceptionnels n'étaient pas nécessaires dans la bonne conjoncture de 1999 ». On rappellera, s'agissant des versements de la CADES, que l'ordonnance du 24 janvier 1996, prévoit le versement à l'Etat, d'un montant forfaitaire annuel de 12,5 milliards de francs, mais qu'une partie de ce versement, soit la somme de 5 milliards de francs a été reportée en 2000, d'un commun accord entre l'Etat et la CADES. Ces différents prélèvements différés, soit ont déjà été encaissés (CADES : 5 milliards de francs), soit restent exigibles en 2000 (COFACE : 3 milliards de francs ; fonds d'épargne : 7 milliards de francs) . En conséquence le montant des prévisions de recettes non fiscales peut être augmenté de 15 milliards de francs. * * * Compte tenu de ces trois facteurs - effet de base, augmentation de la croissance, recettes non fiscales mobilisables - il est raisonnable d'envisager, toutes choses égales par ailleurs, une plus-value de recettes de l'État pour 2000 de l'ordre 50,2 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale. Ce montant doit être apprécié au regard du déficit budgétaire prévisionnel pour 2000, fixé à 215,3 milliards de francs, soit un chiffre supérieur au déficit d'exécution du budget de 1999. V.- DES DÉPENSES MAÎTRISÉES AVEC SOUPLESSE 1.- Le respect de la norme d'évolution fixée · Les charges brutes du budget général se sont élevées à 2.055,8 milliards de francs, soit une augmentation de 3,2% par rapport à 1998. Compte tenu d'une inflation qui s'est établie en 1999, selon les dernières évaluations de l'INSEE, à 0,5% en moyenne annuelle, l'augmentation des charges brutes du budget général ressort à 2,7% en volume. Les charges brutes du budget général (en valeur nominale) enregistrent une légère décélération par rapport à 1998 (+ 3,7%), mais ne peuvent rejoindre la performance de l'année 1997 (+ 1%), qui apparaît exceptionnelle, ni même celle de l'année 1994 (+ 2,3%). Cependant, l'évolution des remboursements et dégrèvements exerce une influence déterminante sur l'évolution de l'agrégat précité. Alors que la récession de 1992-1993 avait déprimé le niveau des remboursements et dégrèvements sur les deux exercices suivants (- 7,4% en 1993 puis  En miroir, la forte croissance économique observée en 1998 a conduit à enregistrer une majoration de 19,3% des remboursements et dégrèvements, entraînant par là-même un sensible décalage entre dépenses brutes et dépenses nettes. En revanche, en 1999, les remboursements et dégrèvements se ralentissent très nettement (+ 3,8%), ce qui traduit peut-être l'effet du « trou d'air » sur cette catégorie de dépenses. En conséquence, les dépenses nettes du budget général connaissent une évolution sensiblement différente des dépenses brutes. Elles atteignent 1.726,7 milliards de francs et augmentent de 3,1% en 1999, après 1,1% en 1998 et 0,8% en 1997. Une approche sommaire pourrait laisser croire que cette évolution résulte d'un renversement de tendance, que le processus d'assainissement des comptes de l'État est interrompu et que le Gouvernement n'a pas été capable de « tenir » la dépense publique. Il n'en est rien. Deux facteurs doivent être pris en considération si l'on veut valablement comparer les exercices 1998 et 1999 : - la loi de finances initiale pour 1999 a donné lieu à plusieurs changements de structure importants au sein du budget général, décrits en détail dans le rapport n° 1111 de votre Rapporteur général, tome I, volume 1 (pages 91 à 101). Si la suppression de certaines procédures d'affectation de recettes au sein du budget général par voie de fonds de concours (26,1 milliards de francs) ne modifiait pas les conditions d'exécution de la dépense et n'a pas, à ce titre, à être prise en compte pour la comparaison des lois de finances en exécution, il n'en est pas de même pour les deux autres catégories de changements de structure identifiées en 1999, à savoir le transfert vers le budget général de crédits précédemment inscrits sur des comptes d'affectation spéciale (+ 4,8 milliards de francs) et la traduction budgétaire de l'élargissement du périmètre d'action de l'État (6) (+ 14,8 milliards de francs). Ces deux facteurs conjugués ajoutent plus de 19,5 milliards de francs de dépenses au budget général et contribuent donc à sa croissance à hauteur de 1,1 point ; - l'exercice 1999 a enregistré deux dépenses à caractère exceptionnel : le remboursement par l'État de l'emprunt de 10 milliards de francs souscrit par l'UNEDIC en 1993 ; la prise en charge par l'État d'une partie du coût des intempéries qui ont frappé notre pays au mois de décembre 1999. Pour un total de 13 milliards de francs, ces dépenses grèvent le taux d'évolution des charges du budget général à hauteur de 0,8 point supplémentaire. Le taux de croissance des charges nettes corrigées des effets de structure et des dépenses exceptionnelles s'établit donc à + 1,2%. Le Gouvernement avait retenu, lors de l'élaboration de la loi de finances initiale pour 1999, une norme budgétaire portant sur les charges du budget général (hors FSC) nettes des remboursements et dégrèvements et des recettes venant en atténuation des charges de la dette, agrégat légèrement différent de celui évoqué ci-avant. Cette norme fixait l'évolution de l'agrégat ainsi défini à + 1% en volume. L'analyse des résultats d'exécution permet de constater que cette norme d'évolution a été respectée, compte tenu des évaluations relatives à l'inflation, qui fixent donc ex-post le taux de croissance de l'agrégat-cible du Gouvernement à 1,6% environ en termes nominaux. La différence avec le taux de 1,2% évoqué ci-avant résulte de la variation des recettes d'ordre et des charges du FSC, qui influence défavorablement l'évolution de l'agrégat retenu par le Gouvernement, à hauteur de 0,4 point environ. COMPARAISON ENTRE LES EXERCICES 1999 ET 1998 (en milliards de francs)
(a) En raison d'un changement de méthode comptable, les charges du Fonds de stabilisation des changes (FSC) devraient être quasiment nulles en 1999, alors qu'elles sont typiquement égales à un milliard de francs. Plusieurs facteurs, qui seront présentés plus en détail ci-après, expliquent le succès du Gouvernement : - la charge de la dette, nette des recettes d'ordre, a légèrement reculé, pour revenir de 228 milliards de francs en 1998 à 227,7 milliards de francs en 1999. Le recul des taux d'intérêt comme du déficit porte ainsi ses fruits ; - les charges civiles de personnel absorbent l'effet de l'accord salarial de février 1998 (+ 2,9%), sans connaître l'« explosion » annoncée par certains au moment de la conclusion dudit accord ; - l'État maîtrise bien son « train de vie », grâce notamment aux contrats de gestion passés entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et les ministères gestionnaires. Ces contrats de gestion (décrits en détail dans le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1999) auraient permis d'économiser près de 3,5 milliards de francs. Il faut remarquer, également le comportement singulier des subventions aux établissements publics, qui montrent une légère régression de 400 millions de francs, à 53,2 milliards de francs (7). Représentant, pour la plupart, la couverture de dépenses de personnel, elles ont tendance, en règle générale, à évoluer comme les charges civiles de personnel. Seule une étude plus détaillée des résultats d'exécution, lorsqu'ils seront disponibles à un degré suffisant de précision, permettra d'expliquer pourquoi les subventions se sont écartées de leur comportement « naturel » d'évolution, en 1999 ; - les dépenses d'intervention, une fois corrigées des effets de structure, progressent de 2,8%. L'amélioration de la situation de l'emploi se traduit sur les dépenses budgétaires afférentes à certains dispositifs, tandis que les dépenses à caractère social poursuivent leur avancée ; - les dépenses militaires sont quasiment stables, l'augmentation des dépenses d'investissement compensant à peine le léger repli des dépenses de fonctionnement. · Les dépenses brutes du budget général (2.055,8 milliards de francs) sont supérieures de 41,4 milliards de francs au montant des crédits pris en compte dans la détermination de l'équilibre des lois de finances pour 1999 (2.014,4 milliards de francs). Cet écart doit être apprécié en tenant compte du montant des crédits ouverts par voie de fonds de concours (42,1 milliards de francs) et des crédits reportés depuis l'exercice 1998 (63,5 milliards de francs). Le montant des crédits ouverts s'établit donc à 2.120 milliards de francs. La totalité des arrêtés de report de l'exercice 1999 vers l'exercice 2000 n'ayant pas encore été publiés à la date de rédaction du présent rapport, il n'est pas possible de connaître le montant des crédits disponibles sur l'ensemble de l'exercice 1999. 2.- Les dépenses ordinaires civiles · La charge brute de la dette de l'État a connu une évolution exceptionnelle, puisqu'en s'établissant à 244,7 milliards de francs, elle s'inscrit en diminution de 2,7% par rapport à 1998. Se trouve ainsi confirmée la rupture de tendance observée entre 1995 et 1996 : de 1990 à 1995, la charge brute de la dette a augmenté de 11,4% en glissement annuel moyen ; elle n'a augmenté que de 1% en glissement annuel moyen entre 1995 et 1999. La charge brute de la dette négociable représente la majeure partie de la charge totale de la dette de l'État : 232,5 milliards de francs. Elle s'inscrit en recul de 2,4% par rapport à 1998, qui avait enregistré un léger ressaut (+ 4,4% par rapport à 1997) : - l'encours moyen des bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté (BTF) s'est établi en net retrait par rapport à 1998 : 285 milliards de francs environ, au lieu de 345 milliards de francs. Avec la baisse du taux moyen observé à l'émission sur ces titres (2,8% environ en 1999 après 3,4% en 1998), la charge brute des BTF a été ramenée de 11,8 milliards de francs à 7,2 milliards de francs entre ces deux exercices ; - la charge des bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel (BTAN) ressort à 55,8 milliards de francs, au lieu de 60,9 milliards de francs en 1998. L'année 1998 a vu, notamment, l'arrivée à échéance de 264 milliards de francs de BTAN qui avaient été émis, les années précédentes, à des taux bien supérieurs à celui de leur refinancement en 1998 (4,5% environ). L'« effet taux » induit sur 1999 explique la quasi totalité de l'évolution de la charge des BTAN entre ces deux années, leur volume n'ayant pratiquement pas varié sur la période ; - en revanche, la charge des obligations assimilables du Trésor (OAT) augmente de 4 milliards de francs entre 1998 et 1999 et atteint 169,5 milliards de francs. L'effet taux favorable dû au refinancement de la dette échue ne parvient pas à compenser intégralement l'effet volume défavorable dû à un accroissement de près de 260 milliards de francs du stock d'OAT en 1998. Les dépenses afférentes à la dette non négociable s'établissent en léger retrait (- 173,6 millions de francs) et se montent à 10,3 milliards de francs (- 1,6%). La majeure partie de la dépense provient de la rémunération de La Poste au titre des avoirs créditeurs privés des comptes courants postaux, qui sont restés centralisés auprès du Trésor alors qu'il était prévu, initialement, que soit engagée en 1999 la mise à disposition de La Poste de ces avoirs créditeurs (7,8 milliards de francs). Les charges diverses résultant de la gestion de la dette et des frais de trésorerie s'élèvent à 1,8 milliard de francs, s'inscrivant ainsi à nouveau sur le sentier décroissant observé de 1993 à 1997. L'année 1998 a, en effet, marqué un « point singulier » : une vaste opération d'échange de titres a été organisée par le Trésor en mai 1998, afin de supprimer des lignes de titres peu liquides et de proposer aux investisseurs des supports mieux adaptés, compte tenu de l'entrée de la France dans l'euro. Cette opération d'échange a, naturellement, occasionné des frais supplémentaires par rapport à ceux qui sont couramment enregistrés du fait de la gestion de la dette de l'État. · Les dépenses liées à la mise en _uvre de la garantie de l'État sont marquées par deux opérations exceptionnelles, qui éloignent l'exécution 1999 de l'étiage tendanciel découlant notamment d'une meilleure maîtrise des risques de l'assurance-crédit à l'exportation et de l'érosion du portefeuille de créances à l'étranger portées par Natexis : - la garantie de l'État a été appelée le 25 octobre 1999 afin de procéder à l'amortissement d'un emprunt de 10 milliards de francs, émis par l'UNEDIC, arrivant à échéance le même jour. Cet appel en garantie a fait l'objet d'une présentation détaillée dans le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1999 (8) ; - l'État a procédé au versement de 3 milliards de francs au profit de la Caisse centrale de réassurance, afin de garantir l'équilibre financier de cette institution, confrontée à un niveau imprévu de sinistralité au titre des catastrophes naturelles en 1999. Les informations permettant d'apprécier l'adéquation de cette décision avec la situation de la Caisse centrale de réassurance à la fin de 1999 sont présentées dans l'annexe 3 au présent rapport. Au plan de l'exécution budgétaire, il convient de remarquer deux faits : - le versement, imputé sur l'exercice 1999, est intervenu à l'extrême fin de la période complémentaire, le 28 janvier 2000 ; - il a entraîné un dépassement de crédits sur le chapitre d'imputation de la dépense (budget des Charges communes), le montant total des dépenses enregistrées (14,63 milliards de francs) excédant le montant des crédits ouverts (11,48 milliards de francs). Cependant, le chapitre concerné porte des crédits évaluatifs. Si l'on fait abstraction des deux opérations exceptionnelles sus-mentionnées, le montant des dépenses constatées au titre des garanties s'établit à 1,6 milliard de francs, montant très comparable à celui observé en 1996 (1,5 milliard de francs) et 1998 (1,2 milliard de francs). · L'exercice 1999 confirme la difficulté de prévoir avec précision le montant des dépenses en atténuation de recettes. Elles se caractérisent par des taux d'évolution très heurtés, la modération relative de 1999 (+ 3,7%) faisant suite à un fort rebond en 1998 (+ 19,3%), lui-même succédant à une quasi-stabilité en 1997 (+ 1,9%). Les remboursements et dégrèvements forment la majeure partie de cette catégorie de dépenses : 329,4 milliards de francs, à comparer à 2,1 milliards de francs pour les autres dépenses en atténuation de recettes (remises de débets, etc.).  - les remboursements de TVA atteignent 170,4 milliards de francs. Leur croissance s'effectue sur un rythme beaucoup plus modéré en 1999 (+ 2,9%) qu'en 1998 (+ 28,1%). Il semble que la reprise de l'investissement n'ait que partiellement contrebalancé l'influence apaisante du tassement du commerce extérieur ; - les restitutions d'impôt sur les sociétés n'augmentent que de 1% et représentent 41,7 milliards de francs. Le dépassement des prévisions effectuées en loi de finances initiale est ramené à 3,7 milliards de francs, au lieu d'un dépassement de 9,3 milliards de francs en 1998. Les explications classiquement fournies à l'appui des évolutions de cette catégorie de dépenses prévues (en loi de finances initiale) ou constatées (en loi de règlement) restent toujours relativement imprécises (9) ; - les dégrèvements d'impôts locaux à la charge de l'État connaissent un ralentissement sensible de leur rythme d'évolution par rapport à 1998 (59,2 milliards de francs, soit + 0,5% au lieu de + 4,3% en 1998). Il s'agit de l'évolution la plus modeste depuis que les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux peuvent être individualisés dans le budget de l'État, c'est-à-dire depuis 1992 : _ les dégrèvements de taxe professionnelle (46 milliards de francs, soit + 1,3%) en sont la composante la plus importante et, traditionnellement, la plus dynamique. Le ralentissement observé par rapport à 1998 suggère que le mécanisme destiné à contenir les effets du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée commence à porter ses fruits ; _ les dégrèvements de taxe d'habitation (11 milliards de francs) diminuent de 1,4% par rapport à 1998, après le fort ressaut provoqué par l'introduction, à compter du 1er janvier 1998, d'un dégrèvement égal au montant de la taxe d'habitation supérieur à 1500 francs, au bénéfice des contribuables les plus modestes ; _ les dégrèvements de taxes foncières diminuent de 8% et s'établissent à 2,1 milliards de francs. · Les dépenses civiles de fonctionnement (titres II et III) s'élèvent à 675,9 milliards de francs, au lieu de 661,9 milliards de francs en 1998 (+ 2,1%). On doit remarquer que ce taux d'évolution est inférieur à celui des charges nettes totales du budget général (+ 3,1%), donc que la part des dépenses de fonctionnement dans les dépenses de l'État s'est réduite en 1999. Les charges « civiles » de personnel représentent 571,1 milliards de francs (+ 2,9%), soit 33,1% des charges nettes du budget général ou 84,5% du total des dépenses civiles de fonctionnement. Il convient cependant de relativiser ce dernier pourcentage, les charges « civiles » de personnel incluant en exécution les pensions militaires (46,9 milliards de francs) et, dès la loi de finances initiale, la part de la Défense dans les charges de compensation et de sur-compensation entre régimes de sécurité sociale. DÉPENSES CIVILES DE PERSONNEL (Titre III, parties 1 à 3) (en millions de francs)
La poursuite en 1999 de l'application de l'accord salarial signé entre l'État et les principales organisations syndicales de fonctionnaires en février 1998 explique une partie des augmentations constatées sur les trois postes de dépenses. La loi de finances initiale pour 1999 évaluait à 15,4 milliards de francs l'impact de cet accord sur les charges de personnel, dont 4,7 milliards de francs au titre des mesures à mettre en _uvre en 1999 et 10,6 milliards de francs au titre de l'effet en année pleine des mesures mises en _uvre en 1998 (10). D'autres facteurs spécifiques à chaque poste de dépenses expliquent, par ailleurs, leurs évolutions différenciées : - pour les rémunérations d'activité : le glissement vieillesse-technicité (3,7 milliards de francs évalués en LFI 1999) ; l'évolution de la structure des emplois budgétaires, compte tenu des créations et suppressions décidées en loi de finances ; les mesures catégorielles (1,6 milliard de francs évalués en LFI 1999) ; l'indemnité exceptionnelle créée en mars 1997 et destinée à compenser, pour les agents de l'État, l'augmentation de la CSG (900 millions de francs évalués en LFI 1999) ; - pour les pensions, un effet démographique qui se traduit par l'augmentation continue, depuis plusieurs années, du nombre de pensionnés ; - pour les charges sociales, de nombreux facteurs jouent parfois en sens contraire. On observera, en premier lieu, que la suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, qui avait entraîné une économie de 550 millions de francs en 1998 sur le montant des prestations sociales versées par l'État, n'a pas empêché une sensible décélération du rythme d'évolution des charges sociales, qui revient de 4,3% en 1997 à 3,9% en 1998 et 3,7% en 1999 (11). Pour sa part, le versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges entre régimes de sécurité sociale (chapitre 33-91, article 40 du budget des Charges communes) a atteint 20,8 milliards de francs en 1999 (+ 7,9%), au lieu de 19,3 milliards de francs en 1998 (+ 4,0%) et 18,5 milliards de francs en 1997. Cette augmentation résulte notamment de ce que la prestation servant de base aux calculs de compensation vieillesse était, en 1999, la prestation de référence du BAPSA, dont le comportement était dynamique, puisque s'accroissant de 4,3% sur son niveau de 1998. Votre Rapporteur général tient à rappeler que le montant des dépenses budgétaires afférentes aux pensions n'est pas représentatif de la charge pour le budget de l'État du régime de retraite de ses fonctionnaires. En effet, diverses recettes viennent atténuer le poids des dépenses, alors que des transferts inter-régimes jouent, au total, dans un sens défavorable aux finances de l'État. Le tableau ci-après présente l'équilibre financier du régime de pensions civiles et militaires de l'État, en rappelant les prévisions des lois de finances initiales pour 1999 et pour 2000. Les dépenses de fonctionnement courant diminuent de 2,2% et s'établissent à 100,2 milliards de francs. Cette diminution est pour l'essentiel imputable aux subventions de fonctionnement versées à divers établissements publics (- 3,4 milliards de francs à 53,2 milliards de francs, soit - 6%). Encore faut-il tenir compte d'un important changement de nomenclature budgétaire effectué dans la loi de finances initiale pour 1999 : la subvention de l'État au Commissariat à l'énergie atomique, auparavant inscrite sur la 6ème partie du titre III (chapitre 36-83 du budget de l'Industrie), a été transférée sur la 5ème partie du titre IV (chapitre 45-13 nouveau du même budget). Le montant de la subvention transférée s'élève à 2.959,5 millions de francs, minorant d'autant le montant des subventions retracées dans le tableau ci-après et altérant de ce fait le taux d'évolution de cet agrégat. Hors subventions, les dépenses de fonctionnement progressent de 2,5%, après 2,4% en 1998. Les dépenses pour travaux d'entretien (- 60 millions de francs à 1,55 milliard de francs, soit - 3,7%) poursuivent leur lente érosion, après la forte chute enregistrée en 1997 (- 25%), témoignant ainsi que l'absence de régulation budgétaire en 1998 et 1999 n'a pas pour autant signifié la mise en _uvre d'une politique d'entretien plus dynamique au bénéfice de l'outil de travail des administrations de l'État. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE L'ÉTAT (en millions de francs)
(a) Fonds de concours n° 20-2-6-768 jusqu'en 1998. (b) Pour la LFI 2000, les parts salariale et patronale sont estimées par l'application de taux de retenue respectifs de 7,85% et 36,75% à une masse indiciaire évaluée à partir du montant porté à la ligne 502 du fascicule des voies et moyens annexé au PLF 2000. (c) Fonds de concours n° 20-2-6-745 jusqu'en 1999. DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT (Titre III, parties 4 à 7) (en millions de francs)
· Les dépenses d'intervention du titre IV représentent 511,3 milliards de francs en 1999, en augmentation de 6,3% par rapport à 1998. Après les vives progressions enregistrées en 1992 (+ 6,3%), en 1993 (+ 5,7%) et en 1994 (+ 5,2%), soit un glissement annuel moyen de 5,7%, les années 1994 à 1998 montrent un net ralentissement tendanciel puisque le glissement annuel moyen sur cette dernière période revient à 1,4%. En première approximation, l'exercice 1999 suggère une nouvelle rupture et un retour aux tendances antérieures. Cependant, les dépenses du titre IV ont été influencées par des changements de structure importants dans le budget 1999 : - le transfert du titre III vers le titre IV de la subvention de l'État au Commissariat à l'énergie atomique, évoqué ci-avant (2,96 milliards de francs) ; - l'élargissement du périmètre d'intervention de l'État, évoqué ci-avant. Évalué à 14.768 millions de francs dans la loi de finances initiale, le montant total de dépenses supplémentaires serait en fait inférieur d'au moins 835 millions de francs en exécution, selon les premières informations disponibles. DÉPENSES D'INTERVENTION (Titre IV, parties 1 à 7) (en millions de francs)
La « correction » à apporter au titre des effets de structure s'élève donc à 16,9 milliards de francs environ en exécution. Dans ces conditions, la progression « corrigée » des dépenses d'intervention par rapport à 1998 revient à 2,8%, taux plus significatif de leur dynamique intrinsèque entre les deux exercices considérés. Comme le relève la Cour des comptes dans ses derniers rapports sur l'exécution des lois de finances, la nomenclature budgétaire se prête mal à l'analyse des dépenses du titre IV. C'est ainsi que, par exemple, sont imputées sur les chapitres de la partie 3 « Action éducative et culturelle » les dépenses relatives, d'une part, à la prise en charge par l'État de certaines charges afférentes à l'enseignement privé, d'autre part, au financement de la formation professionnelle. Ces dernières relèvent plutôt de la politique de l'emploi, dont les dépenses sont majoritairement inscrites sur les parties 4 et 5 du titre IV. C'est pourquoi un panorama des interventions de l'État doit reposer de préférence sur un regroupement fonctionnel. Les éléments présentés ci-après ne couvrent pas de façon exhaustive l'ensemble du titre IV mais éclairent certaines catégories de dépenses sur lesquelles des informations suffisamment détaillées sont accessibles à la date de rédaction du présent rapport. · Les dépenses d'intervention relatives à l'emploi et à la formation professionnelle figurent dans leur totalité sur le budget de l'Emploi, celui-ci intégrant désormais les crédits relatifs notamment à la « ristourne dégressive », transférés depuis le budget des Charges communes à l'occasion de la loi de finances initiale pour 1999. La dynamique propre à chaque dispositif de la politique de l'emploi se traduit par des évolutions différenciées parmi les principaux postes de dépenses : - les dépenses au profit de la formation professionnelle progressent de 24,8 milliards de francs en 1998 à 26,5 milliards de francs en 1999 : _ un léger repli est observé pour les dépenses relatives au contrat d'apprentissage (- 300 millions de francs à 9,2 milliards de francs), portant sur les exonérations de charges sociales, alors que le montant des primes reste stable à 4,8 milliards de francs ; _ le contrat de qualification pour les jeunes monte en puissance (2,9 milliards de francs après 1,8 milliard de francs en 1998), alors que le contrat de qualification pour les adultes connaît un démarrage budgétaire assez lent, 36 millions de francs seulement ayant été dépensés en 1999 ; _ les actions de formation à la charge de l'État (rémunération des stagiaires de l'AFPA, programme national de formation professionnelle, allocation de formation-reclassement, etc.) occasionnent une dépense de 6,3 milliards de francs (+ 500 millions de francs par rapport à 1998) ; _ la dotation de décentralisation a représenté 7,8 milliards de francs (+ 300 millions de francs), soit une augmentation de 3,6% par rapport à 1998 après avoir intégré aux dépenses de 1998 les charges relatives aux « actions décentralisées en faveur des jeunes », précédemment imputées sur un autre chapitre et regroupées avec la dotation de décentralisation en 1999 ; - l'action en faveur des publics prioritaires est marquée par une forte augmentation des dépenses, qui passent de 36,1 milliards de francs en 1998 à 41,1 milliards de francs en 1999 : _ le facteur essentiel de ce dynamisme tient à la montée en charge des emplois-jeunes (8,1 milliards de francs au lieu de 2,9 milliards de francs en 1998), qui s'avère un élément majeur de la politique du Gouvernement en faveur des jeunes. Le succès de ce programme n'est certainement pas étranger au regain de confiance qui a irrigué la société française depuis l'entrée en fonction du Gouvernement de Lionel Jospin ; _ le basculement progressif des contrats emplois-solidarité vers les contrats emplois-consolidés se traduit par un basculement similaire des dépenses y afférent. Celles-ci représentent respectivement 10,4 milliards de francs et 3 milliards de francs en 1998, puis 9,3 milliards de francs et 4,1 milliards de francs en 1999 ; _ le recentrage du dispositif des CIE entraîne logiquement une forte diminution des dépenses observées au titre des primes à l'embauche (2,7 milliards de francs au lieu de 4,1 milliards de francs). Cependant, l'accroissement résiduel du stock de bénéficiaires provoque une hausse des dépenses observées au titre de l'exonération de cotisations sociales (5,8 milliards de francs au lieu de 4,3 milliards de francs) ; _ les actions en faveur des chômeurs de longue durée ont mobilisé 3,4 milliards de francs au lieu de 3,8 milliards de francs en 1998. Le Gouvernement engrange ainsi les bénéfices de l'amélioration - assurément trop lente encore - de la situation de l'emploi pour cette catégorie de personnes fragiles et exposées à l'exclusion ; _ les dépenses en faveur des travailleurs handicapés augmentent sensiblement et se situent, en 1999, à 5,6 milliards de francs, soit 300 millions de francs de plus qu'en 1998 ; - la promotion de l'emploi et des adaptations économiques recouvre trois catégories d'interventions bien distinctes : _ l'aide à la réduction de la durée du travail a mobilisé 6,1 milliards de francs au lieu de 3,6 milliards de francs en 1998. L'augmentation des dépenses dues au titre de la loi du 11 juin 1996 (dite « loi Robien ») peut paraître surprenante, compte tenu de l'arrêt des flux entrants découlant de l'entrée en vigueur de la loi du 13 juin 1998 (dite « loi Aubry »). Elle s'explique en fait par la nécessité d'assurer le financement en année pleine 1999 des conventions conclues avant la clôture du dispositif « Robien ». Les dépenses relatives à la loi Robien se sont élevées à 4,2 milliards de francs en 1999 au lieu de 3,6 milliards de francs en 1998. Parallèlement, les dépenses enregistrées au titre de la loi Aubry se sont élevées à 1,9 milliard de francs ; _ les exonérations de charges sociales (autres que celles liées à un contrat de travail spécifique de la politique de l'emploi ou à la formation en alternance) se sont montées à 42,7 milliards de francs, soit une très sensible réduction par rapport à 1998, qui avait vu les dépenses atteindre 50,4 milliards de francs. Il convient de rappeler que l'exercice 1998 a connu un apurement exceptionnel de 4,7 milliards de francs au profit de l'ACOSS, au titre de la « ristourne dégressive », financé dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998. Les informations disponibles à la date de rédaction du présent rapport ne permettent pas de savoir si le mécanisme complexe des acomptes et apurements sur la ristourne dégressive a exercé une influence dynamique ou modératrice sur le niveau de la dépense en 1999 (38,4 milliards de francs) ; _ les actions diverses en faveur de l'emploi d'une part, l'accompagnement des restructurations d'autre part, ont enregistré des évolutions modestes entre 1998 et 1999. La dépense s'établit à 2,5 milliards de francs environ, dont 979 millions de francs pour les conventions de conversion ; - le financement par l'État de revenus de remplacement a permis de constater 3,3 milliards de francs d'économies, la dépense revenant de 24 milliards de francs en 1998 à 20,7 milliards de francs en 1999 : _ l'essentiel de ces économies a été observé sur les dépenses relative au financement du retrait d'activité : les préretraites du FNE sont revenues de 9,4 milliards de francs à 6,5 milliards de francs, les préretraites progressives ne diminuent que légèrement (2,6 milliards de francs au lieu de 2,64 milliards de francs en 1998), les conventions sociales de la sidérurgie poursuivent leur érosion tendancielle (792,5 millions de francs au lieu de 1.235,6 millions de francs en 1998) ; _ la subvention de l'État au Fonds de solidarité s'accroît légèrement et passe de 10,2 milliards de francs à 10,6 milliards de francs ; _ les actions relatives au financement de divers régimes de retraite n'enregistrent qu'une dépense limitée à 196 millions de francs, au lieu de 553 millions de francs en 1998. La loi de finances initiale pour 1999 prévoyait pourtant, en application de la convention du 28 avril 1997 entre l'État et l'Association pour la structure financière (ASF), un versement de 715 millions de francs au profit de l'ASF, auquel auraient dû s'ajouter 177 millions de francs environ provenant du report sur l'exercice 1999 d'une tranche de versement qui aurait dû intervenir en 1998. Des informations sur la gestion de ces actions devront être fournies dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement de l'exercice 1999. · L'aide au logement mobilise en 1999 près de 41,6 milliards de francs. Les aides à la personne sont imputées sur le budget du Logement (33,5 milliards de francs, + 5,3%) au titre de l'aide personnalisée au logement (15,6 milliards de francs) et de l'allocation de logement social (17,9 milliards de francs). Les aides à la pierre sont imputées sur le budget des Charges communes (8,1 milliards de francs) et résultent, à hauteur de 7 milliards de francs, du versement des primes d'épargne-logement. · Les dépenses d'action sociale concernent deux dispositifs majeurs : - le revenu minimum d'insertion (31,9 milliards de francs en 1999 au lieu de 26,2 milliards de francs en 1998, soit + 21,8%) couvre un million de foyers et 1,9 million de bénéficiaires. Il convient de rappeler que les crédits initiaux (26,4 milliards de francs) ont été majorés à deux reprises au cours de l'exercice : _ une première fois par le décret d'avance du 2 septembre 1999, qui a ouvert 3,5 milliards de francs afin de prendre en compte divers phénomènes influant sur la dépense, notamment l'octroi en décembre 1998 d'une allocation forfaitaire supplémentaire et la revalorisation de 3% des minima sociaux décidées par la même occasion par le Gouvernement, alors que la loi de finances initiale avait été calibrée sur une augmentation de 1,2% de ces minima ; _ une seconde fois de 2 milliards de francs, par voie d'amendement gouvernemental déposé au cours de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1999, afin d'inclure dans l'équilibre financier l'impact de la revalorisation du RMI décidée par le Gouvernement (décret du 14 décembre 1999); - l'allocation pour adulte handicapé (24,8 milliards de francs en 1999 au lieu de 23,4 milliards de francs en 1998, soit + 5,9%), qui concernerait désormais plus de 650 000 personnes. Par ailleurs, la prise en charge par l'État de l'allocation de parent isolé a généré 4,2 milliards de francs de dépenses, tandis que la majoration « exceptionnelle » de l'allocation de rentrée scolaire a coûté 6,97 milliards de francs, les crédits correspondants ayant été ouverts en loi de finances rectificative. · Les dépenses relatives à l'enseignement privé s'élèvent à 38,6 milliards de francs, au lieu de 37,6 milliards de francs en 1998, soit une augmentation de 2,5%. Le rythme d'évolution de ces dépenses témoigne donc d'une sensible décélération par rapport aux taux constatés en 1995 (+ 4,8%) et 1996 (+ 4,4%). En 1997, ce poste de dépenses avait augmenté de 2,6% et de 3,1% en 1998. Il convient de remarquer que l'achèvement, en 1998, des accords Lang-Cloupet de 1993 entraîne une diminution mécanique de 300 millions de francs de la dépense en 1999, correspondant au montant de la tranche annuelle d'indemnité prévue par les accords. · Les subventions aux entreprises publiques atteignent 32,97 milliards de francs. La majeure partie concerne la participation de l'État aux dépenses de transports collectifs en Ile-de-France (5,6 milliards de francs, montant quasi identique à celui enregistré en 1998), aux charges d'exploitation des transports régionaux de voyageurs (6,3 milliards de francs au lieu de 5,5 milliards de francs en 1998, 500 millions de francs de crédits supplémentaires ayant été, en particulier, ouverts en loi de finances rectificative), aux charges d'infrastructure ferroviaire et de désendettement de la SNCF (16,1 milliards de francs contre 16,3 milliards de francs en 1998). Les compensations pour tarifs sociaux se sont élevées à 1,9 milliard de francs, montant identique à celui de 1998. Enfin, la subvention à Charbonnages de France a été portée à 3,1 milliards de francs au lieu de 2,9 milliards de francs en 1998. En sus des 2,9 milliards de francs ouverts en loi de finances initiale afin de couvrir les « charges spécifiques » de Charbonnages de France, 200 millions de francs ont été ouverts en loi de finances rectificative pour rembourser à l'entreprise la charge d'intérêt correspondant au volume d'emprunt qu'elle a dû contracter du fait de l'insuffisance des dotations de l'État au regard des exigences communautaires (12). · Les interventions de l'État couvrent également de nombreux autres domaines, comme l'aide aux régimes spéciaux structurellement déficitaires (mines, SNCF, gens de mer, etc.) pour 19,7 milliards de francs environ, les pensions des anciens combattants (20,1 milliards de francs au lieu de 20,6 milliards de francs en 1998) ou les interventions en faveur de l'agriculture (28,6 milliards de francs). 3.- Les dépenses civiles en capital En 1999, les dépenses civiles en capital ont été rétablies à leur niveau de 1997, soit 99,5 milliards de francs, alors que l'exercice 1998 avait enregistré une nouvelle diminution : 97,5 milliards de francs seulement. Depuis le « point haut » observé en 1993 (109,8 milliards de francs), 1999 est, avec 1996, le seul exercice ayant enregistré une augmentation des dépenses civiles en capital. DÉPENSES CIVILES EN CAPITAL (Titres V, VI et VII) (en millions de francs)
Une approche en glissement pluriannuel permet de faire abstraction du profil heurté observé entre 1996 et 1997. Il est alors possible de donner une appréciation plus pertinente sur moyenne période. En effet, alors que le glissement annuel moyen entre 1993 et 1995 atteint - 3,8%, le glissement annuel moyen entre 1995 et 1999 s'améliore à - 0,4%, ce qui suggère que l'essentiel du mouvement de compression des dépenses en capital a été effectué en 1994 et 1995. · Les « investissements réalisés par l'État » (titre V) sont la composante des dépenses civiles en capital la plus affectée : ils diminuent de 2,2 milliards de francs, soit 9,1%. Le taux de consommation des crédits s'établit à 62,7%, au lieu de 72,5% en 1998 comme en 1997. Il sera intéressant de connaître les explications que pourra fournir l'administration au regard d'une si forte dégradation observée sur l'exercice 1999. Une partie importante du décalage relève du chapitre 54-90 du budget des Charges communes, qui comptait 3,6 milliards de francs de crédits ouverts mais n'a enregistré que 800 millions de francs de dépenses. S'agissant de crédits ouverts sur le budget général alors qu'il existe un compte spécial ayant vocation à effectuer les dotations en capital à destination des entreprises publiques, il est permis de s'interroger sur la justification réelle des ouvertures demandées - souvent d'ailleurs, en loi de finances rectificative. En effet, soit la situation de l'entreprise est délicate et le versement d'une dotation urgent alors que les recettes du compte spécial ne sont pas suffisantes dans la période concernée ; il est alors difficile de comprendre pourquoi la dépense n'est pas effectuée au plus tôt après l'ouverture des crédits sur le budget des Charges communes. Soit le versement n'est pas urgent, et il est surprenant que l'on fasse appel à une dotation budgétaire alors qu'il serait possible, a priori, d'attendre l'encaissement d'une recette sur le compte spécial. D'autant que les années récentes ont plutôt montré une propension du compte spécial à encaisser des recettes plus importantes que les prévisions initiales. L'analyse fonctionnelle des dépenses d'investissement de l'État montre une grande stabilité de celles-ci, au-delà des fluctuations importantes enregistrées sur le chapitre des dotations en capital porté par le budget des Charges communes et, plus marginalement, sur le chapitre 53-22 « Études et développement » du budget des Transports aériens. PRÉSENTATION FONCTIONNELLE DES DÉPENSES DU TITRE V (en millions de francs)
· Les « subventions d'investissement accordées par l'État » (titre VI) connaissent une très sensible augmentation, de 4,25 milliards de francs, soit + 5,8% par rapport à 1998. Pour autant, le taux de consommation des crédits diminue fortement et revient de 87,9% en 1998 à 75,1% en 1999. Parmi les subventions accordées par l'État, il convient de noter le niveau particulièrement élevé de dépenses enregistrées sur le chapitre 64-93 « Équipement naval » du budget de l'Industrie, justifié notamment par le coût de la fermeture des Ateliers et Chantiers du Havre. Par ailleurs, la subvention d'investissement allouée au CEA (8,2 milliards de francs) a augmenté de 500 millions de francs par rapport à 1998. Les dépenses de « construction et amélioration de l'habitat » s'accroissent fortement, passant de 6 à 8,2 milliards de francs en 1999 ; il est vrai que les nombreux changements de structure pratiqués ces dernières années - notamment des transferts entre budget général et comptes d'affectation spéciale - réduisent notablement la pertinence de comparaisons annuelles portant sur le seul chapitre 65-48 du budget du Logement. Enfin, la budgétisation de taxes précédemment affectées à l'ADEME (évoquée auparavant) entraîne un surcroît « optique » de dépenses d'environ 800 millions de francs. 4.- Les dépenses militaires Les dépenses ordinaires des services militaires s'établissent à 109,3 milliards de francs en 1999 (- 0,2%), dont 84,8 milliards de francs de dépenses de personnel (+ 1%) et 24,5 milliards de francs de dépenses de fonctionnement courant (- 4,2%). Cependant, le titre III du budget de la Défense ne couvre pas la totalité des dépenses relatives aux personnels militaires : notamment, les pensions sont exécutées à partir du budget des Charges communes, après un transfert de crédits en début de gestion. La dernière ligne du tableau ci-après retrace l'évolution d'un agrégat « dépenses pour personnels militaires » incluant les dépenses du titre III du budget de la Défense et les dépenses imputées sur le budget des Charges communes, à savoir : - les pensions militaires (article 10 du chapitre 32-97) ; - les pensions des ouvriers de l'État employés par la Défense : par convention, le montant des dépenses afférentes à ces pensions est considéré comme égal au montant des crédits inscrits en loi de finances initiale sur le chapitre 32-92 du budget de la Défense. En effet, le chapitre 32-92 du budget des Charges communes, sur lequel est exécutée la dépense, ne comporte qu'un unique article et ne permet donc pas d'isoler les pensions des ouvriers de la Défense des pensions des ouvriers des ministères civils. DÉPENSES DE PERSONNEL DES SERVICES MILITAIRES (en millions de francs)
(a) Somme des crédits initiaux du chapitre 32-92 du budget de la Défense et des dépenses constatées sur l'article 10 du chapitre 32-97 du budget des Charges communes. L'analyse des informations d'ores et déjà disponibles suggère que l'effort du ministère de la Défense pour résorber les reports de charges sur rémunérations et charges sociales a provoqué un gonflement de la dépense plus faible en 1999 qu'en 1998. Cette relative modération compense partiellement l'augmentation du coût des opérations extérieures, qui est passé de 1,9 milliard de francs à 3,3 milliards de francs entre 1998 et 1999. Les dépenses de fonctionnement courant s'établissent à 24,5 milliards de francs et diminuent de 4,2% par rapport à 1998. Elles sont principalement constituées des dépenses de « matériel et fonctionnement des armes et services », qui atteignent 21,6 milliards de francs (- 5,1%). DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT (Titre III, parties 4 à 6) (en millions de francs)
Les dépenses militaires en capital sont stabilisées à 69 milliards de francs, une refonte complète de la nomenclature en 1999 rendant difficile toute comparaison entre les grands agrégats de dépenses en 1998 et 1999. DÉPENSES MILITAIRES EN CAPITAL (Titres V et VI) (en millions de francs)
5.- Idées fausses et vraies questions sur les pratiques d'« ajustement » des dépenses à la fin de l'exercice 1999 En 1997 et en 1998, la Cour des comptes avait relevé, dans le Rapport sur l'exécution des lois de finances desdits exercices, des « pratiques d'ajustement de fin d'exécution budgétaire ». En raison de résultats d'exécution meilleurs que ne permettaient de l'escompter les dernières prévisions rectifiées, le Gouvernement avait décidé, d'une part, comme on l'a vu ci-dessus, de reporter sur l'exercice suivant (1998, puis 1999) l'encaissement de certaines recettes, d'autre part, d'avancer sur l'exercice en voie d'achèvement la réalisation de certaines dépenses. AJUSTEMENTS DE FIN D'EXERCICE EN 1997 ET 1998 (DÉPENSES) (en milliards de francs)
Source : Cour des comptes, Rapports sur l'exécution des lois de finances 1997 et 1998. Il était normal que les conditions d'exécution meilleures que prévu du budget 1999 amènent à s'interroger sur le renouvellement de ce genre de pratiques, dont il convient de rappeler qu'elles ne sont pas formellement irrégulières au regard du droit budgétaire, mais qu'elles occupent opportunément pour le Gouvernement les espaces de liberté laissés par lui au pouvoir exécutif. S'agissant des dépenses, selon les informations recueillies auprès du ministère des finances, « l'Agence comptable centrale du Trésor a enregistré en janvier dernier plus de 2000 ordonnances relatives à la gestion 1999, correspondant à 15% du total de cette gestion et représentant, dans le champ du budget général et des comptes spéciaux du Trésor, un total de 68,4 milliards de francs ». Ces flux ne sont pas anormaux, notamment au regard des 94 milliards de francs enregistrés en période complémentaire de l'exercice 1994 ou des 89,1 milliards de francs enregistrés en période complémentaire de l'exercice 1995. Encore doit-on observer que le processus de réduction graduelle du montant de ces opérations semble interrompu en 1998 et 1999, alors que la fin de la période complémentaire a été ramenée au 28 janvier 2000 pour ce dernier exercice (31 janvier 1999 pour l'exercice 1998). OPÉRATIONS DE PÉRIODE COMPLÉMENTAIRE (en milliards de francs)
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Certaines de ces opérations découlent directement des décisions du Parlement exprimées dans la loi de finances rectificative, dont la date de promulgation tardive, dans les tout derniers jours de décembre, nécessite une exécution en période complémentaire. Ainsi, ont été comptabilisés à ce titre l'apurement de certaines garanties agricoles (906 millions de francs), une dotation à Charbonnages de France (800 millions de francs) (13), le remboursement à la CNAF de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (7 milliards de francs), un remboursement à l'ACOSS découlant de la hausse des minima sociaux (dont 2 milliards de francs pour le RMI), etc. D'autres opérations sont, classiquement, comptabilisées en période complémentaire : bonifications d'intérêt, charges de gestion de la dette, mise en jeu de garanties, etc. Sur ce dernier point, et indépendamment de quelques opérations portant sur de faibles montants, votre Rapporteur général a pu prendre connaissance auprès de l'ACCT de plusieurs ordonnances relatives à la mise en jeu de la garantie de l'État, payées le dernier jour de la période complémentaire : - 180 millions de francs ont été appelés au profit de la Sofrantem, société dépendant du ministère de la Défense, au titre de deux appels en garantie fondés sur l'article 62-II de la loi de finances initiale pour 1979. Le risque réalisé portant effectivement sur l'exercice social 1999 de la Sofrantem, il était légitime que la dépense correspondante fût assumée par l'État sur son exercice budgétaire 1999 ; - 60 millions de francs ont été appelés au profit de la COFACE au titre de la garantie de change, la dépense étant relative au risque réalisé sous cette procédure en 1999 ; - 230 millions de francs ont été appelés au profit de la COFACE au titre de la garantie « prospection », la dépense étant relative au risque réalisé sous cette procédure en 1999 ; - 354 millions de francs ont également été appelés au profit de la COFACE au titre de la garantie « risque économique ». Dans les pièces justificatives associées à l'ordonnance, aucune information n'était donnée sur la période de risque couverte par cet appel en garantie. Il est donc vraisemblable que cette dernière opération relève de ce que la Cour des comptes a appelé un « provisionnement », visant à renforcer de façon préventive la trésorerie des procédures publiques. Cette dernière opération révèle une efficacité administrative exceptionnelle. Consultant, auprès de l'Agence comptable centrale du Trésor, les pièces justificatives afférentes à cette dépense, votre Rapporteur général a constaté que la demande, présentée le 26 janvier 2000 par la COFACE, a été satisfaite dès le 28 janvier par le Trésor. Le versement de 3 milliards de francs au profit de la Caisse centrale de réassurance est présenté plus en détail dans la fiche annexée ci-après. Une synthèse des dépenses supérieures à 100 millions de francs réalisées en période complémentaire montre que le nombre et le volume des opérations concernées sont très similaires entre 1998 et 1999. DÉPENSES SUPÉRIEURES À 100 MILLIONS DE FRANCS COMPTABILISÉES PAR L'ACCT EN PÉRIODE COMPLÉMENTAIRE (en millions de francs)
(a) Une seule opération est recensée sur cette ligne, car il s'agit du versement, à partir du budget de l'Intérieur, de la compensation en faveur des départements liée à l'anticipation au 15 septembre 1999 de la réduction de la taxe additionnelle départementale sur les mutations d'immeubles à titre onéreux. Le versement de cette compensation a, naturellement, donné lieu à l'établissement d'une ordonnance par département, soit 100 au total. Source : Agence comptable centrale du Trésor. Votre Rapporteur général a pu recevoir, trop tardivement cependant pour être en mesure de les exploiter de façon exhaustive, les premiers éléments d'information sur le détail des opérations en cause. A ce stade, et sous réserve des observations détaillées qui pourront être présentées par la Cour des comptes, qui, dans le cadre de la préparation de son rapport sur l'exécution des lois de finances en 1999, pourra examiner ces opérations de façon approfondie, votre Rapporteur général s'est interrogé sur la forte augmentation, par rapport à la période complémentaire de 1998, des opérations imputées sur le compte spécial du Trésor n° 906-05. Les dépenses imputées sur ce compte en période complémentaire se sont élevées à 6.442 millions de francs en 1999, au lieu de 361 millions de francs en période complémentaire 1998. Il a été indiqué à votre Rapporteur général qu'il s'agit du solde des mouvements avec le FMI, étant précisé que les résultats d'exécution du budget de l'Etat et le projet de loi de règlement sont toujours présentés hors incidence des opérations avec le FMI. On observera qu'hors ce compte, le total des dépenses des comptes spéciaux du Trésor en période complémentaire 1999 s'établit en forte diminution par rapport à la période correspondante de l'exercice précédent : 11,8 milliards de francs, au lieu de 21,8 milliards de francs en 1998. Par ailleurs, l'attention de la Cour des comptes et de votre Rapporteur général a été attirée, en 1998 comme en 1999, sur l'irrégularité du profil mensuel des remboursements de TVA : le mois de décembre a enregistré respectivement 19,3 milliards de francs et 21,4 milliards de francs en 1998 puis 1999, alors que la moyenne mensuelle de la dépense s'établissait, respectivement pour chaque exercice, à 14,1 milliards de francs et 14,4 milliards de francs. L'ACCT n'enregistrant directement que les remboursements éventuels afférents aux dépenses assurées par elle, l'essentiel des remboursements de TVA est effectué au niveau de chaque trésorier-payeur général. Une analyse précise et exhaustive de ces remboursements nécessiterait, par conséquent, des contrôles sur pièces dans l'ensemble des trésoreries générales, tâche difficile à assumer dans le cadre du contrôle parlementaire pour des raisons matérielles évidentes. Cependant, l'ACCT a fourni à votre Rapporteur général, à sa demande, la liste des vingt plus importants remboursements de TVA effectués sur l'exercice 1999. Le tableau suivant, qui présente les dix plus importantes opérations, montre que l'accélération des dépenses en décembre 1999 ne provient pas de « gros » versements bien individualisés, mais d'une accumulation de « petits » versements. Sans trancher définitivement la question d'une accélération « volontariste » de la dépense en fin d'exercice, l'interprétation du tableau ci-après coupe court aux hypothèses véhiculées, çà et là, sur le versement en décembre de quelques « gros chèques » de remboursements de TVA à des entreprises sélectionnées, visant à limiter artificiellement la progression des recettes fiscales nettes. LES DIX PLUS IMPORTANTS REMBOURSEMENTS DE TVA EN 1999 (en millions de francs)
Pour autant, afin que l'information soit complète et transparente, votre Rapporteur général tient à retracer ici un élément d'explication fourni par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Celui-ci, après avoir présenté des éléments techniques pouvant justifier un pic de dépenses en décembre, évoque « l'effort particulier consenti au cours du dernier trimestre par les services de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique pour permettre le rattachement de la dépense de remboursement à la même année budgétaire que celle de la demande (ce qui explique, corrélativement, en plus des explications fournies [au paragraphe précédent], la faiblesse relative des mandatements de janvier). Le ressaut de décembre 1999 s'explique sans doute aussi, en plus de la reprise des investissements et des créations d'entreprises, par la peur du « bog » de l'an 2000, qui a conduit à accélérer les traitements informatiques de ces mandatements ». * * * _____________ N° 2244.- Rapport de M. Didier Migaud, Rapporteur général, déposé en application de l'article 145 du Règlement par la commission des finances, sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 1999. () On rappellera que l'affectation de cette recette a été autorisée par l'article 46 de la loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du 30 décembre 1999). Pour plus de précisions, on se reportera au commentaire de l'article 22 du projet de loi, figurant page 299 du tome II du rapport n° 1992 de votre Rapporteur général. () Pour plus de précision, on se reportera au commentaire de l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 1999 figurant dans le tome II du rapport n° 1992 précité, page 25. () Dans les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, il avait été précisé que la réforme de la taxe professionnelle devrait avoir, durant sa période de montée en puissance, un effet positif sur le solde du compte d'avances n° 903-54. « Toutes choses égales par ailleurs », la baisse des émissions de cotisations de taxe professionnelle induira mécaniquement une réduction des remboursements et dégrèvements au titre du plafonnement par rapport à la valeur ajoutée à partir de l'année 2000. Or, l'impact sur le compte d'avances aux collectivités locales sera visible dès 1999 : les entreprises ont, en effet, la possibilité d'anticiper, lors de leur versement de fin d'année, un montant de taxe professionnelle net du remboursement qui sera ordonnancé l'année suivante. Du fait de la réforme, les entreprises ont anticipé un moindre remboursement. () Il s'agit des lignes suivantes : - 110 « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières » ; - 111 « Contribution de la Caisse des dépôts et consignations représentative de l'impôt sur les sociétés » ; - 116 « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers » ; - 812 « Reversement de la COFACE » ; - 813 « Rémunération de la garantie accordée par l'Etat aux caisses d'épargne » ; - 815 « Rémunération de la garantie accordée par l'Etat à la Caisse nationale d'épargne » ; - 816 « Versement de la CADES » ; - 899 « Recettes diverses ». () Encore faut-il préciser qu'il s'agit d'estimations fondées sur un taux de croissance du PIB en volume. Si l'évolution des prix à la consommation devait - comme le donnent à penser les chiffres les plus récents - se révéler légèrement supérieure à la prévision associée au projet de loi de finances pour 2000 (+ 0,9% en moyenne annuelle pour l'indice des prix à la consommation hors tabac), l'évolution nominale du PIB qui en résulterait devrait conduire à réajuster cette prévision. (1) Cet élargissement du périmètre d'action de l'État et les dotations budgétaires supplémentaires en résultant s'explicitent de la façon suivante : 8.600 millions de francs sur le budget de l'Intérieur, destinés à compenser pour les régions et les départements, l'abaissement des droits de mutation à tire onéreux ; 4.233 millions de francs sur le budget de la Santé et de la solidarité, au titre de la prise en charge par l'État de l'allocation de parent isolé ; 1.935 millions de francs sur les budgets de l'Environnement et de l'Industrie, afin de compenser par des crédits budgétaires la suppression de quatre taxes précédemment affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, remplacées par la taxe générale sur les activités polluantes affectée au budget général. () La diminution entre 1998 et 1999 des dépenses imputées sur la sixième partie du titre III s'établit, formellement, à 3,4 milliards de francs. Cependant, il faut tenir compte d'un effet de structure, dû au transfert de la sixième partie du titre III vers la quatrième partie du titre IV de la subvention de fonctionnement au Commissariat à l'énergie atomique, qui porte sur près de 3 milliards de francs. () Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1999, Assemblée nationale, n° 1992, pages 29-31. () Les explications évoquées ci-avant tentent souvent d'établir un lien entre la croissance de l'économie, le niveau de l'excédent d'exploitation des sociétés, le niveau des bénéfices et le niveau des restitutions d'impôt. Une note du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie adressée à votre Rapporteur général et reproduite dans le rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 1999, indiquait par exemple que « l'année 1999 montre une nouvelle fois que l'indicateur d'excédent brut d'exploitation ne peut suffire à analyser les recettes d'impôt sur les sociétés ». Un certain nombre de facteurs viennent, en effet, perturber des calculs fondés sur des grandeurs macro-économiques : le comportement des entreprises en matière de provisions, le niveau des plus-values exceptionnelles ou les modes de gestion des déficits antérieurs reportables, par exemple, peuvent affecter de façon significative le montant de l'impôt dû. () Ces derniers chiffres se rapportent au supplément de charges induit en 1999 par l'accord salarial, mesuré par rapport à une « base » 1999 sans accord salarial, et non pas à l'augmentation des charges entre 1998 et 1999 du fait de l'accord salarial. () En l'absence de ventilation des dépenses exécutées par fonction économique, il est difficile d'expliquer l'évolution observée en 1999. () Ces 200 millions de francs, ouverts sur le chapitre 45-12 du budget de l'Industrie, sont distincts des 1.100 millions de francs ouverts, dans la même loi de finances rectificative, sur le chapitre 54-90 du budget des Charges communes, au titre d'une dotation en capital et évoqués ci-après. (1) Il convient ici de noter que la loi de finances rectificative pour 1999 avait procédé à l'ouverture de 1.100 millions de francs de crédits, ce montant étant expliqué, selon le Gouvernement, par la nécessité de se conformer à diverses exigences européennes. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
