Document mis en distribution le 8 mars 2000  N° 2234 rect. -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 mars 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR : I. - LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT EN TROISIÈME LECTURE, relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux, II. - LE PROJET DE LOI, REJETÉ PAR LE SÉNAT EN NOUVELLE LECTURE, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, PAR M. BERNARD ROMAN, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : Assemblée nationale : 1re lecture : 827, 828, 909 et T.A. 138 et 139. 2e lecture : 1157, 1158, 1400 et T.A. 258 et 259. Commission mixte paritaire : 2016. 3e lecture : 1877, 2134 et T.A. 439. Nouvelle lecture : 1878, 2134 et T.A. 440. 4e lecture : 2232. Lecture définitive : 2231. Sénat : 1re lecture : 463, 464 (1997-1998), 29 et T.A. 4 et 5 (1998-1999). 2e lecture : 255, 256, 449 (1998-1999) et T.A. 10 et 11 (1999-2000). Commission mixte paritaire : 126 (1999-2000). 3e lecture : 212, 232 et T.A. 96 (1999-2000). Nouvelle lecture : 213, 232 et T.A. 97 (1999-2000). Elections et référendums. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Roger Franzoni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Jean-François Mattei, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Jean-Pierre Soisson, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann. INTRODUCTION 5 I. - LA POSITION DU SÉNAT 6 A. ARCHAÏSME 6 B. FAUX-SEMBLANT 7 C. INCOHÉRENCE 9 II. - L'ABOUTISSEMENT DU PROCESSUS 10 A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE DANS LA VERSION ADOPTÉE PAR LE SÉNAT 10 B. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE DANS LA VERSION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 11 DISCUSSION GÉNÉRALE 12 EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE (n° 2232) 17 EXAMEN DU PROJET DE LOI (n° 2231) 19 TABLEAU COMPARATIF DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 21 AMENDEMENT AU PROJET DE LOI ORGANIQUE NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 31 MESDAMES, MESSIEURS, Les conditions dans lesquelles le Sénat a examiné jeudi dernier les deux projets de loi limitant le cumul des mandats suscitent des sentiments mêlés, la surprise le disputant à l'indignation. Jamais la seconde chambre ne se sera livrée, à ce point, à la palinodie. Mais nous sommes bien loin ici de l'art poétique et la réalité qui est apparue au Sénat, il y a quelques jours, est malheureusement des plus prosaïques. En effet, la seconde chambre a tout d'abord fait volte face, en troisième lecture, par rapport à la position qu'elle avait adoptée sur le projet de loi organique. Elle a décidé, en définitive, de permettre aux parlementaires de cumuler trois mandats, alors même qu'elle avait adopté, en deuxième lecture, le principe de la limitation à deux mandats. Mais, bien plus surprenant encore, les sénateurs ont purement et simplement rejeté le projet de loi ordinaire dans des conditions qui prêteraient sans doute à sourire, s'il ne s'agissait ici du sort de l'une des réformes les plus importantes entreprise en vue de moderniser notre démocratie. Face à une telle attitude, on demeure dans l'expectative : quel est le message que la seconde chambre a voulu adresser à l'Assemblée nationale et à nos concitoyens ? Ce message semble clair et se décline en trois mots simples : archaïsme, faux-semblant, incohérence. Ce constat pourra paraître sévère. Il l'est effectivement parce que les enjeux en cause sont primordiaux. Faire de notre République une démocratie efficace dans laquelle se reconnaissent les citoyens, tel est le but de cette réforme que Lionel Jospin a décidé d'entreprendre dès le début de la législature, conformément à l'engagement qu'il avait pris lors de la campagne pour les élections législatives et que les Français avaient ratifié par une large majorité en juin 1997. La déception est grande aujourd'hui. L'Assemblée nationale était prête à aller loin dans le mouvement vers une pratique nouvelle de la politique. Mais, accroché à ses privilèges et abusant de son pouvoir de blocage, le Sénat - qui s'en étonnera aujourd'hui ? - s'est opposé à cette dynamique. Face à cette attitude en complet décalage avec les aspirations du pays, l'Assemblée nationale doit désormais prendre position. Elle ne fuira pas ses responsabilités. Parce que le Sénat oppose son veto à un projet de loi organique ambitieux, la réforme qui sera adoptée aujourd'hui ne constituera malheureusement qu'une étape pour démocratiser des structures et des attitudes politiques encore trop largement féodales dans leur inspiration. Il viendra un temps où les circonstances permettront d'aller plus loin, afin de faire de cette réforme le pilier d'une démocratie renouvelée ; un temps où l'on pourra passer outre tous les conservatismes qui semblent concentrés dans une institution sénatoriale qui préfère pratiquer la politique de la terre brûlée plutôt que de se réformer ; un temps où l'on écoutera enfin les aspirations de nos concitoyens à assumer plus nombreux des responsabilités encore trop largement monopolisées par quelques uns. Archaïsme, faux-semblant, incohérence. Voilà ce que les Français rejettent aujourd'hui en bloc et que demain ils auront à c_ur de réprouver. Le Sénat conservateur aura exprimé, au cours de ces trois lectures, tous les arguments qui tendraient à démontrer - s'il en était besoin - son archaïsme profond face à la question du cumul des mandats. Allant jusqu'à refuser de nommer cette réalité en substituant au mot « cumul », l'expression affadie d'« exercice simultané des mandats », la seconde chambre a développé un point de vue que l'on pourrait qualifier de naturaliste, conforme à sa conception de la société. Selon les sénateurs, il faudrait légiférer a minima et laisser aux élus le droit de choisir leur mandat et d'en disposer comme bon leur semble. On est là dans un état d'esprit suranné qui repose sur une logique patrimoniale du pouvoir politique. Ce n'est donc pas un hasard si le Sénat a systématiquement privilégié, lors des trois lectures de ce projet de loi, le mécanisme dit « de la locomotive », selon lequel l'élu en situation de cumul peut abandonner le dernier mandat qu'il a acquis, faisant fi du vote exprimé le plus récemment par ses électeurs. Pour les opposants à la réforme proposée par Lionel Jospin, les mandats électoraux sont plus un droit pour les élus qu'un devoir et une charge confiés par les citoyens. C'est ce système, fondé sur une logique de rente et d'accumulation des fonctions et des pouvoirs, qu'il faut changer malgré l'opposition farouche de ceux à qui il bénéficie. On a entendu au Sénat qu'il ne fallait pas forcer les comportements, qu'il fallait faire confiance à l'évolution naturelle des choses. C'est oublier que tant que le cumul des mandats ne sera pas interdit, il demeurera obligatoire. Car le pouvoir appelle le pouvoir et, dans toute compétition, y compris politique, les adversaires sont contraints d'utiliser tous les moyens autorisés pour gagner. Il appartient au législateur de fixer les règles du jeu et de ne pas s'en remettre à un ordre naturel supérieur qui, comme par miracle, organiserait au mieux la société. En s'opposant à cette réforme, le Sénat entend laisser survivre l'un des principaux obstacles à l'engagement politique de nombre de nos concitoyens. Au lieu de la fluidité indispensable à notre vie démocratique, il maintient une logique de verrouillage. Confrontée à une évidente aspiration à la transparence, la seconde chambre préfère préserver des situations acquises, grosses de confusions d'intérêts au risque de renforcer le discrédit dont souffrent les politiques. A un besoin accru de disponibilité des élus, les sénateurs répondent par des procédés dilatoires. A entendre les opposants à la réforme, à les voir s'arc-bouter sur leurs positions, on pourrait penser que ces deux projets de loi constituent une punition contre les élus. Il n'en est rien. Sortons de cette logique où toute mesure tendant à mettre en mouvement notre vie politique apparaît comme une atteinte portée à la dignité des élus. C'est le discours que le Sénat a tenu, alors même que l'Assemblée nationale avait proposé d'améliorer, par exemple, la situation financière des maires pour qu'ils puissent accomplir dignement leur mission. Retranchés dans leur Fort-Chabrol mental, les opposants à la réforme refusent de voir à quel point les Français sont en attente d'un tel mouvement. Sur ce sujet, le débat aurait pu être plus clair si le Sénat n'avait tenté de masquer sa frilosité face au projet de limitation du cumul des mandats par des discours où l'imprécation l'a disputé à l'insinuation. Des discussions qui se sont tenues au Palais du Luxembourg, on conservera l'image d'un médiocre théâtre d'ombres. Hypocrisie : le mot a été plusieurs fois lancé, lors des débats au Sénat. Il ne s'agissait nullement d'un exercice d'autocritique mais bel et bien d'une accusation portée contre le Gouvernement et la majorité qui le soutient. Les anathèmes ont succédé aux procès d'intentions : les députés attendraient le geste salvateur des sénateurs pour échapper au couperet de la réforme ; ces projets de loi ne seraient qu'une machine de guerre lancée contre le Sénat pour mettre en évidence son archaïsme ; l'Assemblée nationale refuserait systématiquement le dialogue pour piéger la seconde assemblée. Que répondre à cela, si ce n'est que l'Assemblée nationale a voté à trois reprises les textes limitant le cumul des mandats ; que, si le Sénat était certain que l'Assemblée nationale fléchirait, il lui appartenait alors d'accepter cette réforme pour mettre les députés face à leurs responsabilités ; que l'on ne peut accuser l'Assemblée nationale de refuser le dialogue tout en rejetant purement et simplement le projet de loi ordinaire après l'avoir voté à deux reprises. Fort du pouvoir de veto que la Constitution lui reconnaît pour les lois organiques relatives au Sénat, ce dernier a tenté constamment d'imposer sa vision minimaliste de la limitation du cumul des mandats. Recourant à un électoralisme dont il accuse si souvent les députés, le Sénat n'a pas manqué de se présenter comme l'ultime défenseur des petites communes selon une rhétorique classique et dépassée. Refusant globalement cette réforme, la seconde chambre n'a pas hésité à réintroduire le seuil de 3 500 habitants qu'elle avait pourtant supprimé en deuxième lecture afin de permettre en fait à une seule personne d'exercer simultanément trois mandats. L'argument avancé pour justifier ce recul laisse songeur. Il s'agirait d'une réaction contre la modification du seuil de population au-delà duquel les conseils municipaux d'une commune sont élus au scrutin mixte. Cet abaissement du seuil de 3 500 à 2 000 habitants a été voté, en première lecture, par l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. En quoi le vote de ce dispositif sur un texte concernant la parité justifierait-il cette mesure de rétorsion que le Sénat a adopté sur le projet de loi organique relatif à la limitation du cumul des mandats ? Sans craindre l'emphase, la seconde chambre argue d'un bouleversement institutionnel majeur, qui aurait suscité un émoi tel qu'il lui fallait réagir. En quoi le fait d'élargir le champ du scrutin mixte municipal aux communes de 2 000 à 3 500 habitants porte-t-il atteinte à l'équilibre de nos institutions ? Assurer aux oppositions municipales, quelles qu'elles soient, une représentation minimale tout en préservant une majorité cohérente est-il un objectif si contraire à notre démocratie ? Cette argumentation ne trompera évidemment personne. Elle n'est que le paravent du refus inavoué de cette réforme importante sur le cumul des mandats qui remettra en cause bien des situations acquises. Le Sénat a également mis en _uvre une logique de veto par contagion. Il a entendu imposer au Gouvernement et à la majorité qui le soutient un projet de loi ordinaire qui demeure un succédané de réforme. Considérant, à juste titre, que, sur le projet de loi organique, l'Assemblée nationale ne pourrait aller plus loin qu'il ne le souhaitait lui même, le Sénat a mis en avant le fait qu'en donnant le dernier mot à l'Assemblée nationale, le Gouvernement imposerait une réforme plus dure à l'égard des élus locaux et des députés européens qu'à l'encontre des parlementaires nationaux. En effet, le projet de loi ordinaire dans la version adoptée par l'Assemblée nationale limite le cumul possible à deux mandats, interdit l'exercice de deux fonctions exécutives locales et la possibilité pour les députés européens d'être maires ou présidents de conseils régionaux ou généraux. Il introduit également certaines incompatibilités professionnelles avec les fonctions de maire. A l'inverse, le projet de loi organique dans la version adoptée par le Sénat permet le cumul de trois mandats (puisque celui de conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants est exclu de la liste des incompatibilités) sans distinguer mandats et fonctions. Il supprime également toutes les incompatiblités professionnelles votées par l'Assemblée nationale. Ce décalage entre le sort réservé aux parlementaires et aux élus locaux n'est pas le fait de l'Assemblée nationale. Elle seule détient une légitimité démocratique directe et le Sénat - s'il reconnaissait à cette légitimité un prix quelconque - aurait fait un pas vers l'Assemblée pour aboutir à une réforme équilibrée. Tel n'est pas le cas. La seconde chambre a préféré adopter une attitude marquée du sceau de l'incohérence. Tout au long du débat qui s'est engagé au Palais du Luxembourg la semaine dernière, les sénateurs ont fustigé ce qu'ils désignaient comme les incohérences et les aberrations de la réforme. Pourtant, après la nouvelle lecture du projet de loi ordinaire et la troisième lecture du projet de loi organique, il apparaît clairement que ce sont les positions successives et variées adoptées par le Sénat qui manquent singulièrement de lisibilité. Ainsi, alors qu'en deuxième lecture, cette assemblée avait ratifié le principe d'une limitation à deux mandats, tant pour les parlementaires que pour les élus locaux, elle est revenue sur ce dispositif, renouant avec le vote qu'elle avait exprimé en première lecture. Plus encore, elle a purement et simplement rejeté le projet de loi ordinaire après l'avoir adopté par deux fois. Pour avoir recherché en vain les raisons qui ont pu justifier un tel vote, on observera que le Sénat ne laisse ainsi à Assemblée nationale aucune possibilité de se rapprocher de ses vues. Le rapporteur de la commission des Lois de la seconde chambre a plusieurs fois regretté l'absence de volonté et de désir de progresser dans la discussion des députés. Après le rejet du projet de loi ordinaire par le Sénat, la procédure parlementaire ne permet plus de reprendre certains éléments votés par cette chambre. L'Assemblée nationale est donc confrontée à un dilemme : reprendre le projet de loi ordinaire dans la version qu'elle a adoptée lors de la nouvelle lecture ou le rejeter en totalité. Il est clair que le second pan de l'alternative n'est pas acceptable. Il est tout aussi évident que la poursuite de la navette parlementaire sur le projet de loi ordinaire ne serait pas une solution satisfaisante dans la mesure où elle laisserait le Sénat maître de la suite des événements. Dès lors qu'il a rejeté une première fois ce projet de loi, on ne voit pas pourquoi il l'adopterait lors d'une lecture ultérieure. Cette solution est d'ailleurs aujourd'hui dépassée puisque, comme il en a la faculté, le Gouvernement a entendu donner le dernier mot à l'Assemblée nationale. Alors que la seconde chambre prétend représenter la raison et le bon sens, comme un orateur a pu l'affirmer au Palais du Luxembourg, on ne saurait trop souligner les incohérences de la majorité sénatoriale. Elles témoignent d'une incapacité profonde à saisir les problématiques nouvelles qui traversent notre société. Face à des aspirations qui leur sont intrinsèquement étrangères, les opposants à la réforme du cumul des mandats ont exprimé ainsi leur désappointement. Ne sachant quelle attitude adopter, ils ont préféré tenter de saborder une réforme essentielle. Devant cette situation, il nous faut prendre acte de ce conservatisme inexpugnable. L'adoption de ces deux projets de loi ne permettra donc pas de renouveler en profondeur notre société politique. Elle constituera cependant une première étape vers cet objectif. Soyons certains que nos concitoyens sauront réaffirmer, avec force et d'ici peu, leur attachement à ce projet ambitieux. II. - L'ABOUTISSEMENT DU PROCESSUS A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE DANS LA VERSION ADOPTÉE PAR LE SÉNAT Le projet de loi organique, dans sa version adoptée par le Sénat, rend incompatible le mandat parlementaire avec l'exercice de plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants. Un parlementaire pourra donc cumuler jusqu'à trois mandats, si l'un d'entre eux est celui de conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants. On notera que le Sénat a parallèlement supprimé les dispositions, votées par l'Assemblée nationale, qui interdisaient à un parlementaire d'exercer une fonction exécutive locale. En cas de situation de cumul interdit, le parlementaire pourra choisir, dans un délai de trente jours, le mandat qu'il souhaite abandonner. A défaut d'option dans ce délai, le mandat le plus récent prendra fin de plein droit. Par ailleurs, aux termes de ce projet de loi, le mandat de député ou de sénateur est incompatible avec celui de représentant au Parlement européen. Le fait d'être élu dans cette assemblée emporte la cessation immédiate du mandat de parlementaire national. Enfin, le dispositif du projet de loi organique entrera en vigueur dès la publication de la loi. Néanmoins, les parlementaires qui se trouveront en situation de cumul prohibé à la date de cette publication pourront conserver leurs mandats acquis jusqu'au renouvellement de leur mandat parlementaire. En revanche, s'ils sont réélus ou acquièrent, avant ce renouvellement, un mandat les plaçant dans une telle situation d'incompatibilité, ils devront se conformer à la présente loi. Compte tenu du pouvoir de blocage du Sénat, au stade actuel de la procédure, l'Assemblée nationale ne peut que prendre acte de la position adoptée par la seconde chambre. A l'inverse, elle peut faire prévaloir ses vues pour ce qui concerne la loi ordinaire. B. LE PROJET DE LOI ORDINAIRE DANS LA VERSION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE Le Gouvernement demande à l'Assemblée de statuer définitivement sur le projet de loi ordinaire en application de l'article 45, alinéa 4 de la Constitution. Le Sénat ayant rejeté ce projet de loi en troisième lecture, l'Assemblée ne peut, à ce stade de la navette parlementaire, qu'adopter l'intégralité des dispositions qu'elle avait retenues au cours de la lecture précédente. Le nombre de mandats cumulables par les élus locaux et les membres du Parlement européen est désormais limité à deux sans condition de seuil. Par ailleurs, afin d'éviter la pratique dite des « locomotives », lorsqu'un élu se trouvera en situation d'incompatibilité du fait de son élection à un nouveau mandat, il devra désormais nécessairement renoncer à l'un de ses mandats les plus anciens. Les fonctions exécutives locales sont, quant à elles, soumises à une nouveau régime d'incompatibilité : les fonctions de maire, de président de conseil général et de président de conseil régional sont incompatibles entre elles et ne peuvent être cumulées avec un mandat de membre du Parlement européen. Les élus renonçant à exercer une de ces fonctions du fait de la nouvelle législation sur le cumul ne pourront en outre pas recevoir de délégation de la part de leur successeur pendant la durée de leur mandat. Afin de promouvoir la disponibilité des élus et d'éviter les confusions d'intérêts, l'Assemblée a, par ailleurs, introduit de nouvelles règles d'incompatibilité entre les fonctions exécutives locales et certaines fonctions publiques non électives. Dans le même temps, elle a prévu d'abaisser à dix-huit ans l'éligibilité à l'ensemble des mandats et fonctions exercés dans les collectivités locales. Enfin, soucieuse d'améliorer le plus rapidement possible le statut de l'élu, l'Assemblée a étendu à la plupart des élus locaux, les dispositions relatives au crédit d'heures, à la suspension du contrat de travail et à la protection sociale. Elle a également amélioré substantiellement le régime indemnitaire des maires en adoptant une disposition applicable dès la promulgation de la présente loi. * * * Plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. M. Gérard Gouzes s'est interrogé sur l'application du dispositif de la loi organique et de la loi ordinaire relatives aux incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives aux maires délégués et aux maires d'arrondissement. Constatant qu'un membre de la seconde chambre réélu sénateur en septembre 2001 devrait se mettre en conformité avec la loi à cette date, il s'est préoccupé de savoir à quelle date un député réélu en 2002, et qui aurait acquis un nouveau mandat local en 2001, serait tenu de respecter les dispositions de la loi. M. Dominique Bussereau a d'abord exprimé son accord avec la position retenue par le Sénat. Il a justifié les choix de la majorité sénatoriale sur le cumul des mandats, en soulignant que la France rurale se sentait agressée par la mise en _uvre de politiques inspirées par une conception urbaine de la société. Par ailleurs, évoquant l'exemple de son département, il a observé que malgré les engagements de l'actuelle majorité, et sans même attendre que, les lois limitant le cumul des mandats ne soient promulguées, plusieurs parlementaires de la majorité avaient d'ores et déjà fait acte de candidature aux prochaines municipales. Souhaitant connaître la signification politique de la position du rapporteur qui a indiqué qu'il prenait acte des votes de la seconde chambre en ce qui concerne la loi organique, il a, en outre, demandé des précisions sur le régime des incompatibilités entre les fonctions de député et de maire qui serait applicable à l'issue des élections municipales de 2001. Rappelant qu'il était président de conseil régional, député et adjoint au maire d'Auxerre et qu'il avait, dans le passé, exercé encore d'autres mandats ou fonctions, M. Jean-Pierre Soisson a cependant précisé qu'il était d'accord pour une limitation du cumul à un mandat national et un mandat local. Par ailleurs, il s'est préoccupé de savoir si les textes, tels qu'ils allaient être adoptés définitivement, l'autoriseraient à être candidat à une élection locale en 2001. Il a enfin souligné, avec ironie, que la majorité ne manquerait pas de dénoncer le conservatisme supposé du Sénat, alors même que la position adoptée par la seconde chambre ménage les intérêts de nombreux parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique. M. Robert Pandraud a souhaité savoir quel régime d'incompatibilité serait applicable aux représentants au Parlement européen. Rappelant qu'il était favorable, de longue date, au principe de l'interdiction du cumul des mandats, il a cependant indiqué qu'il lui semblait souhaitable d'en excepter les parlementaires européens afin qu'ils puissent avoir un enracinement et une connaissance des réalités locales que leur mode d'élection ne garantit pas. Enfin, soulignant les difficultés d'interprétation soulevées par les projets de loi organique et ordinaire, il a considéré qu'il serait préférable de les retirer de l'ordre du jour. Evoquant l'article L.O. 149 qui interdit à tout avocat investi d'un mandat de député d'accomplir un acte de sa profession dans les affaires à l'occasion desquelles des poursuites pénales sont engagées devant des juridictions répressives pour crimes et délits contre la chose publique, M. Alain Tourret, a souhaité savoir ce que recouvrait exactement l'expression « crimes et délits contre la chose publique ». M. Michel Hunault a estimé que l'examen des projets de loi relatifs aux incompatibilités entre mandats électoraux auraient dû s'accompagner d'une réflexion sur le statut de l'élu. Evoquant les prochaines élections municipales, il a considéré que de moins en moins de Français étaient prêts à consacrer de leur temps à l'exercice d'un mandat. Après avoir rappelé que le paiement des indemnités de maire et d'adjoint était prélevé sur le budget communal, il a souligné que certaines petites communes ne parvenaient pas d'ores et déjà à appliquer le barème actuel. M. Jacques Floch a estimé que, après l'adoption des deux textes organisant le cumul dont la discussion s'achève, viendrait rapidement une nouvelle étape, celle de l'interdiction du cumul, l'argument du nécessaire enracinement local se révélant à l'usage peu pertinent. Evoquant son cas personnel, il a indiqué que, depuis qu'il avait abandonné sa fonction de maire, il y a un an, il n'avait ressenti aucune perte de crédibilité auprès de ses électeurs ni de difficultés dans la connaissance des dossiers locaux. Tout en convenant que de nombreux hommes politiques n'avaient pu obtenir un mandat national qu'après avoir acquis une notoriété en exerçant des mandats locaux, il a estimé que les programmes des candidats aux prochaines élections présidentielles ne pourraient pas faire l'économie d'une réflexion sur une nouvelle réforme du cumul des mandats. Enfin, regrettant la tonalité des débats du Sénat, il a estimé que les différences d'appréciation entre les deux assemblées parlementaires allaient se creusant et qu'il était indispensable d'apporter des correctifs à l'élection des sénateurs, comme le prévoit un projet de loi en cours de discussion, afin de rééquilibrer la représentation sénatoriale et de rendre, à nouveau, possibles des accords entre les deux chambres. M. Didier Quentin s'est interrogé sur les conséquences de l'exclusion des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre du champ des incompatibilités électorales. Il a ainsi fait remarquer qu'un parlementaire pourrait être à la fois président d'un conseil général ou régional, conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants et président d'une structure intercommunale. Mme Christine Lazerges a jugé que les deux projets de loi limitant le cumul des mandats seraient dans leur version définitive des textes décevants, alors même qu'ils auraient dû répondre à une attente forte, qui s'est manifestée chez tous les électeurs, de droite comme de gauche. Estimant que cette réforme devrait permettre l'accès de nouveaux venus aux responsabilités politiques, elle a considéré qu'il faudrait également limiter le cumul des mandats dans le temps en légiférant sur le nombre des mandats renouvelables. Elle a, par ailleurs, estimé que, compte tenu des attentes de l'opinion dans ce domaine, il serait indispensable d'aller plus loin dans la limitation du cumul des mandats. M. André Gerin s'est déclaré très réservé à l'égard de ces projets de loi. Il a regretté, en premier lieu, que le débat n'ait pas davantage été abordé sous l'angle du « cumul des fonctions », ce qui aurait conduit, en particulier, à intégrer la présidence d'une communauté urbaine dans le champ d'application de la nouvelle législation. Il a constaté, en second lieu, qu'aucune réponse n'avait été apportée à la question du statut des élus, dont l'amélioration est pourtant indispensable si l'on veut faciliter l'accès aux fonctions politiques de tous les représentants du monde du travail, indépendamment de la catégorie socio-professionnelle à laquelle ils appartiennent. M. Renaud Donnedieu de Vabres a jugé que les projets de loi défendus par la majorité avaient pour principal défaut de ne pas « soigner le mal à sa racine ». Il a observé, en effet, que la décentralisation restait inachevée et souligné que, tant qu'une séparation étanche ne serait pas instaurée entre l'Etat et les collectivités locales, le cumul des mandats resterait, aux yeux des électeurs, un gage de performance et d'efficacité. Il a regretté, ensuite, qu'aucun remède n'ait été apporté, de façon concomitante, au manque de reconnaissance dont souffre, en France, la fonction législative, un renforcement des pouvoirs du Parlement, notamment en matière de contrôle, étant pourtant nécessaire pour qu'un élu puisse prétendre se consacrer à plein temps à son mandat de parlementaire. Il a contesté, enfin, que les règles applicables aux membres du Parlement européen en matière de cumul soient plus rigoureuses que celles définies pour les parlementaires nationaux et a indiqué que cette rupture d'égalité ferait l'objet, de la part de l'opposition, d'un recours devant le Conseil constitutionnel. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes : - Le système politique français, en faisant de la notoriété un critère essentiel pour gagner les élections, conforte la pérennité du cumul des mandats ; tant que le cumul ne sera pas juridiquement interdit, il sera politiquement obligatoire. - Les observations de M. Robert Pandraud, d'ailleurs partagées par un certain nombre de parlementaires, sur un éventuel retrait du texte ne sont pas illégitimes. Il est néanmoins préférable, pour la crédibilité des parlementaires auprès de l'opinion publique, de maintenir ces projets de loi sur lesquels la majorité travaille depuis près de deux ans. La question du cumul des mandats est un sujet complexe, de nature culturelle, qui dépasse le clivage droite-gauche, même si la majorité actuelle a eu un rôle moteur dans cette réforme après les échecs des six tentatives précédentes. Tels qu'ils seront, en définitive, adoptés, les projets de loi montrent la voie, même si l'on ne peut contester leur caractère décevant et leur portée trop limitée. - L'expression « prendre acte » du texte adopté par le Sénat signifie, avec les réserves que cette expression implique, que la majorité votera ce texte. - La notion d'exécutif devant s'interpréter strictement, il a été clair dès la première lecture que les fonctions de maire d'arrondissement et de maire délégué étaient prises en compte comme un mandat municipal et non comme une fonction exécutive locale. - Le Sénat a modifié la date d'application de la loi organique : alors que l'Assemblée nationale avait décidé que le dispositif proposé serait applicable aux députés et aux sénateurs dès la fin de l'actuelle législature, les sénateurs ont prévu que les parlementaires ne devraient se conformer aux nouvelles dispositions que lors du renouvellement de leur mandat, sauf s'ils se présentent d'ici cette date à une autre élection. Rien n'empêchera un parlementaire, qui détient par ailleurs un autre mandat, de se présenter à une élection ; il devra simplement, une fois élu, renoncer à l'un de ses trois mandats, si aucun d'entre eux ne concerne une ville de moins de 3 500 habitants. Alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale interdisait d'abandonner le dernier mandat acquis, la version retenue par le Sénat permet au parlementaire de choisir le mandat auquel il renonce. - La loi ordinaire interdisant le cumul de fonctions exécutives locales, un député, président de conseil régional ou général et maire d'une commune de moins de 3 500 habitants, devra choisir entre l'une de ces deux fonctions, même si la loi organique autorise, par ailleurs, le cumul du mandat parlementaire avec un mandat de conseiller général ou régional et un mandat de conseiller municipal dans une commune de moins de 3 500 habitants. - L'interdiction de cumuler le mandat de parlementaire et celui de membre du Parlement européen s'applique également aux sénateurs grâce au renvoi général effectué par l'article L.O. 297 du code électoral. - L'article 2 decies qui modifiait l'article L.O. 149 du code électoral a été supprimé par les sénateurs. En tout état de cause, la référence aux crimes et délits contre la chose publique renvoyait au livre IV du code pénal, qui regroupe l'ensemble de ces infractions. - La situation indemnitaire des élus locaux a été améliorée grâce à un amendement parlementaire, mais cette situation restera insatisfaisante tant qu'une part de DGF ne sera pas affectée au financement de ces indemnités. Le sujet doit être approfondi dans le cadre du groupe de travail mis en place par le Premier ministre et présidé par M. Pierre Mauroy, même s'il ne faut pas limiter la réforme du statut de l'élu aux seules questions financières. EXAMEN DES ARTICLES La Commission a adopté sans modification les articles premier A, premier, 2, 3, 4, 6 et 7. A l'article 8 ter A, la Commission a été saisie de l'amendement n° 1 de M. Emile Vernaudon tendant à supprimer l'article. M. Alain Tourret a indiqué que cet article, autorisant le cumul des fonctions de membre du gouvernement de la Polynésie française et celles de maire, voté par le Sénat sur proposition du sénateur de Polynésie française, était contraire aux positions adoptées par l'Assemblée nationale lors des lectures précédentes. Soulignant que cet article créait une exception polynésienne inacceptable, alors que les membres du gouvernement de ce territoire exercent de vraies responsabilités, il a ajouté que la compatibilité de cette fonction avec celle de maire risquait de susciter des conflits d'intérêt manifestes. Opposé aux arguments développés par M. Alain Tourret, M. Dominique Bussereau a souhaité rappeler le contexte polynésien, en insistant sur le fait que le personnel politique de ce territoire n'était pas si étoffé qu'il permette la mise en place du dispositif interdisant de cumuler les fonctions de membre du gouvernement et de maire. Constatant que le Gouvernement avait souhaité instituer des statuts à la carte pour chaque collectivité d'outre-mer, choix auquel il s'est déclaré favorable, il a, dès lors, jugé qu'il serait paradoxal d'appliquer à ces territoires des règles par trop générales. Abondant dans son sens, M. Didier Quentin a considéré l'assimilation faite entre membre du gouvernement et président du conseil général anachronique et déconnectée de l'évolution de la Polynésie française et de ses particularismes. Il s'est interrogé sur l'absence d'extension d'un tel dispositif à la Nouvelle-Calédonie et à la Corse. M. Bernard Roman, rapporteur, a exprimé son accord avec les arguments développés par M. Alain Tourret. Observant que l'incompatibilité entre les fonctions de ministre et de maire était d'ailleurs souhaitée par nombre de nos concitoyens pour la France métropolitaine, il a regretté que pour l'instituer, il faille cependant recourir à une révision constitutionnelle. Malgré le bien-fondé de l'amendement de M. Emile Vernaudon, il en a proposé le rejet afin que le projet de loi organique ne soit pas renvoyé au Sénat pour une quatrième lecture. Après avoir rejeté cet amendement, la Commission a adopté l'article 8 ter A sans modification. Puis, elle a adopté sans modification les articles 8 ter et 10. * * * La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi organique sans modification (n° 2232). * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi organique (n° 2232), modifié par le Sénat, relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux. * * * EXAMEN DU PROJET DE LOI (N° 2231) A ce stade de la procédure et aux termes de l'article 114, alinéa 3, du Règlement, l'Assemblée nationale ne peut reprendre que le texte élaboré par la commission mixte paritaire ou le texte voté par elle en nouvelle lecture, modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs amendements adoptés par le Sénat. En l'espèce, la commission mixte paritaire, réunie le 9 décembre dernier, n'a pu parvenir à un accord et le Sénat a rejeté le projet de loi en nouvelle lecture. En conséquence, sur la proposition du rapporteur, la Commission a adopté le texte voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. * * * Conformément à l'article 45 de la Constitution et en application de l'article 114 du Règlement, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République demande à l'Assemblée nationale d'adopter, en lecture définitive, le texte voté par elle en nouvelle lecture. TABLEAU COMPARATIF (Projet de loi organique) ___
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION (Projet de loi organique) Article 8 ter A Amendement n° 1 présenté par M. Emile Vernaudon : Supprimer cet article. © Assemblée nationale |
