Document mis en distribution le 16 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 42 Rapporteur spécial : M. Charles de COURSON Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances.
La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. INTRODUCTION 5 I. LE BAPSA POUR LAN 2000 7
II. LA PROTECTION SOCIALE DES AGRICULTEURS : FORCES ET FAIBLESSES DE LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE 39
CONCLUSION 65 EXAMEN EN COMMISSION 67 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 69 INTRODUCTION Lexamen du budget annexe des Prestations sociales agricoles dépasse lexercice budgétaire classique danalyse des chiffres de recettes et de dépenses. Il permet une vue densemble du régime de protection sociale des agriculteurs, dont le BAPSA ne couvre quune partie ; ce régime étant confronté aux mêmes évolutions que lensemble des régimes de sécurité sociale, lanalyse du BAPSA conduit même à évoquer lensemble des questions qui se posent aujourdhui à ces régimes : par exemple, comment appliquer la loi sur la « couverture maladie universelle » ; comment améliorer le contrôle de lassiette des cotisations ; quelle doit être la limite entre le domaine du service public et le domaine concurrentiel, etc ? Laisser cette page en blanc sans numérotation I. LE BAPSA POUR LAN 2000 Le budget annexe des Prestations sociales agricoles (BAPSA) qui est proposé pour 2000 se caractérise, tant dans son montant global que dans la structure de ses recettes et de ses dépenses, par une grande stabilité. Cela peut sexpliquer par la démographie : laugmentation des dépenses par assuré, due aux revalorisations des prestations et à la non maîtrise des dépenses de santé, est plus que compensée par le déclin des effectifs du régime agricole. Mais, au-delà, votre Rapporteur ne peut que relever le caractère de plus en plus formel de lexercice demandé au Parlement sur le BAPSA : est-il encore utile de débattre en loi de finances de ce compte reflet, qui apparaît de moins en moins sincère dans la mesure où les incidences de diverses mesures gouvernementales prises dans dautres cadres législatifs, voire dans celui de la loi de finances, ny sont que partiellement retracées et de moins en moins exhaustif de la protection sociale des agriculteurs ? A. LES RECETTES : UNE STABILITÉ GLOBALE Le BAPSA présenté pour 2000 dans le fascicule « bleu » annexé, net des restitutions de TVA, sélève à 87,981 milliards de francs, en recul de 1,3 % sur le BAPSA voté pour 1999. Le tableau ci-après présente lévolution des différentes catégories de recettes dans le budget annexe pour 2000. Il nest pas tenu compte, dans ce tableau, de lamendement (n° 535) sur le financement de la revalorisation des retraites agricoles proposé par le Gouvernement et adopté par votre Assemblée, lors du débat sur la première partie de la loi de finances le 22 octobre dernier. Votre Rapporteur sen tient à la présentation des documents budgétaires. Il est regrettable que lon introduise systématiquement les mesures de relèvement des retraites agricoles par voie damendement, quand bien même elles sont arbitrées depuis plusieurs semaines au moins, au prétexte, en lespèce, que lannonce officielle nen a été effectuée que le 21 octobre à la « table ronde sur lagriculture ». A quoi sert le fascicule annexé consacré au BAPSA, quand il est dentrée de jeu faux dun milliard de franc ?
Une grande stabilité caractériserait en 2000, par rapport à 1999, les trois grands agrégats de recettes du BAPSA que sont les cotisations sociales des agriculteurs, les impôts et taxes, et les transferts des autres régimes sociaux. La diminution globale des charges du budget annexe 1. Les cotisations sociales sont surévaluées Le tableau ci-après présente lévolution des différentes lignes de cotisations sociales créatrices de droits retracées dans le BAPSA. Il ne sagit, comme on le sait, que de la part « technique » des cotisations, destinée au financement des prestations sociales définies par la loi, la part « complémentaire », destinée au financement de la gestion et de laction sanitaire et sociale du régime agricole, nétant pas prise en compte dans le budget annexe.
On peut observer que les prévisions révisées pour lannée en cours sont en net retrait (de plus de 500 millions de francs, soit 4,3 %) par rapport aux évaluations du BAPSA voté lan dernier. Cette révision à la baisse est dabord la résultante dun « effet base », car les réalisations de cotisations ont été en 1998 en retrait de 148 millions de francs sur les prévisions initiales, du fait, selon le ministère de lAgriculture : des incidences de la multiplication des sociétés agricoles, qui conduirait à une certaine évaporation de lassiette sociale agricole ; de la majoration de la déduction pour investissement opérée par la loi de finances pour 1997 ; danticipations de baisses de revenu par des agriculteurs ayant opté pour lassiette annuelle « n ». La révision à la baisse des prévisions de recettes de cotisations pour 1999 est aussi la conséquence du caractère « volontariste » du BAPSA initial pour 1999, au moins sur un point : les cotisations sociales, et plus particulièrement la ligne « cotisations de retraite proportionnelle » (AVA), étaient majorées de 200 millions de francs qui représentaient les cotisations que devaient sempresser de verser les 105.000 conjoints dexploitants susceptibles dopter pour le nouveau statut de conjoint collaborateur prévu par la loi n° 99574 dorientation agricole du 9 juillet 1999, ce statut leur ouvrant un droit à retraite proportionnelle en contrepartie, naturellement, des cotisations afférentes. La promulgation tardive de la loi dorientation ne permettra malheureusement pas dappeler lesdites cotisations en 1999 En 2000, lassiette des cotisations, et donc leur rendement à taux prévus constants, varierait de 0 à 2 %, selon les branches. La stagnation attendue (+ 0,1 %) des cotisations de retraite forfaitaire est un phénomène habituel, qui rend compte de la diminution rapide des effectifs daides familiaux et de conjoints non exploitants, assujettis en tant que tels à ces cotisations. Dans lautre sens, lévolution très dynamique indiquée pour les cotisations de retraite proportionnelle (+ 9,8 % par rapport aux prévisions révisées pour 1999) tient à lincorporation à la prévision pour 2000 de deux années des nouvelles cotisations de retraite proportionnelle des conjoints collaborateurs (1999 appelée en retard et 2000) En revanche, le produit, qui serait de lordre de 20 à 30 millions de francs, des rachats de points (également prévus par la loi dorientation) au titre des annuités antérieures à 1999 pour les nouveaux conjoints collaborateurs nest pas intégré au BAPSA. a) Les décisions dont lincidence nest pas prise en compte Les conséquences de plusieurs autres mesures annoncées ou déjà prises ne sont pas traduites dans les prévisions de cotisations du BAPSA. Celles-ci ne retiennent ainsi aucune incidence de la « modulation » des aides européennes sur lassiette sociale agricole, et ce pour une raison apparemment justifiée : la « modulation », consistant à prélever arbitrairement un milliard de francs sur les aides versées à certaines exploitations importantes et à les reverser sous forme de « contrats territoriaux dexploitation » (CTE), est en principe neutre pour le revenu agricole global. Ce raisonnement est pourtant simpliste : de fait, la modulation sera prélevée intégralement, ou presque, sur des exploitants imposés au réel, dont elle réduira donc en tout le « revenu professionnel » cotisable dun milliard de francs ; dans lautre sens, les CTE bénéficieront à des exploitants imposés au forfait comme au réel. Or, il nest pas évident que le montant moyen des forfaits agricoles soit relevé en conséquence : outre l« inertie » du forfait, on doit observer quil ne saurait tenir compte dune aide non générale mais conditionnelle comme le CTE. Si lon émet lhypothèse que la moitié de la masse des CTE sera attribuée à des forfaitaires (ils représentent aujourdhui la moitié des affiliés du régime agricole), soit 500 millions de francs sur la part des CTE financée par la « modulation », on voit que la perte dassiette sociale pourrait atteindre 500 millions de francs, soit à terme 150 millions de francs de perte de cotisations. Compte tenu de lexistence de loption pour cotiser sur les revenus prévisionnels de lannée en cours (année « n »), cette incidence pourrait se manifester dès 2000, dautant que la montée en puissance progressive des CTE (50.000 seulement seraient signés en 2000 selon le Gouvernement ; combien seront effectivement payés en 2000 ?), alors que le prélèvement de « modulation » sera intégral dès cet exercice, créera un décalage temporel certain entre la perte dassiette due à ce prélèvement et lintégration à lassiette des CTE payés. La taxe sur les produits phytosanitaires prévue dans le cadre de lélargissement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) que propose le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 nest pas non plus considérée comme ayant une incidence sur lassiette sociale agricole dans le présent BAPSA. Son produit de 300 millions de francs sera pourtant prélevé de fait, au moins partiellement, sur le revenu des agriculteurs. Il convient enfin de noter que lAssemblée nationale a adopté, durant le débat en première lecture de la loi de financement de la sécurité sociale, un amendement de votre commission des Finances tendant à élargir lexonération partielle de cotisations dont bénéficient les jeunes agriculteurs : actuellement, celleci est de 50 % la première année après linstallation, 40 % la deuxième et 20 % la troisième ; il a été décidé de porter respectivement ces taux à 65 %, 55 % et 35 % ; en outre, lâge minimal des bénéficiaires a été abaissé de 21 à 18 ans et leur âge maximal relevé de 35 à 40 ans (à laffiliation), afin de saligner sur la réglementation communautaire. Le coût de cette mesure, évalué dans la loi de financement, serait de lordre de 100 millions de francs, dont 75 millions de francs en cotisations « techniques » (à déduire en conséquence des recettes du présent BAPSA). Il est vrai quune partie de cette mesure ne fait que compenser leffet défavorable quavait eu pour les jeunes agriculteurs le basculement des cotisations maladie vers la CSG. b) Le problème des cotisations minimales La loi n° 99641 du 27 juillet 1999 créant la « couverture maladie universelle » a institutionnalisé le principe dune couverture maladie de base gratuite pour les personnes à très faible revenu vivant de transferts sociaux. Cependant, de nombreux exploitants agricoles (et travailleurs indépendants, la question se posant dans les mêmes termes pour eux) ont également des revenus très modestes : cest ainsi que 45 % des actifs affiliés au régime agricole ont un revenu fiscal inférieur au seuil de 3.500 francs par mois. Or, les intéressés resteront affiliés à ce régime sur le critère dactivité professionnelle, régime dans le cadre duquel ils sont redevables de lourdes cotisations maladie forfaitaires minimales : 3.500 francs par an, soit 290 francs par mois, au minimum. On voit que cela peut représenter un prélèvement supérieur à 20 % pour des personnes à très faible revenu. Léquité voudrait que les non salariés à très faible revenu soient, sinon totalement exonérés de cotisations maladie, du moins assujettis strictement proportionnellement à leur revenu. 2. Les cotisations de « solidarité » devraient être réduites ou supprimées Le projet de loi de finances évalue à 236 millions de francs le rendement des cotisations dites de « solidarité » en 2000. Ce montant est égal à la prévision révisée pour 1999, alors que la prévision initiale pour cet exercice sélevait à 264 millions de francs. Cette évolution négative sexplique par labaissement du taux de la principale de ces cotisations, celle qui pèse sur les exploitations inférieures au seuil daffiliation au régime agricole : ce taux est passé de 19 % en 1998 à 17 % en 1999. Il existe en effet trois types de cotisations de solidarité : La cotisation de solidarité prévue à larticle 1003-7-1-VI du code rural concerne toute personne qui met en valeur une exploitation agricole dont limportance est comprise entre 2 ou 3 hectares selon les départements et la moitié de la surface minimum dinstallation (seuil daffiliation au régime agricole), ou dès lors que le revenu cadastral de cette exploitation est supérieur à un certain montant. La cotisation de solidarité visée à larticle L. 622-1 du code de la sécurité sociale concerne les chefs dexploitation pluriactifs qui, à titre secondaire, mettent en valeur une exploitation supérieure à la moitié de la surface minimum dinstallation. Cette cotisation est affectée exclusivement à lassurance vieillesse des personnes non salariées agricoles et est calculée dans les mêmes conditions que les cotisations dassurance vieillesse dues par les exploitants à titre principal. La cotisation de solidarité instituée par le VII de larticle 1003-7-1 du code rural concerne les associés de sociétés de personnes non affiliés au régime agricole (minoritaires ne participant pas aux travaux). Cette cotisation est calculée en pourcentage des revenus professionnels perçus. Elle a pour objectif de dissuader des éclatements fictifs dune exploitation engendrant lévasion dune partie des revenus professionnels de lassiette des cotisations. Le point commun de ces trois cotisations est quelles sont prélevées sans contrepartie : elles nouvrent pas de droits aux prestations du régime agricole. Le tableau ci-après fournit quelques éléments relatifs à ces cotisations.
Lexistence et le montant des cotisations de « solidarité » présentent plusieurs problèmes. a) Une base juridique fragile La notion même de « cotisation » de « solidarité » paraît peu conforme au droit constitutionnel. En effet, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les cotisations sociales se définissent (et se distinguent des impositions) par le fait quelles ouvrent vocation à des droits aux prestations sociales servies par les régimes auxquels elles sont versées (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Or, les termes « cotisation » et « solidarité », rendant bien compte de la nature du prélèvement, entrent en contradiction avec cette définition : les cotisations en question ne sont effectivement pas des impositions, car leurs taux sont fixés par voie réglementaire, alors que la fixation des taux des impositions est une compétence constitutionnelle du législateur (article 34 de la Constitution), qui peut à la limite se borner à les encadrer, mais pas renoncer à les fixer (décision n° 87-239 DC du 30 décembre 1987) ; cependant, ces cotisations ne sont pas créatrices de droits. Dautres fragilités juridiques, moins fondamentales, sont à relever : le mode de fixation de la cotisation de gestion « complémentaire » des cotisants solidaires en application du paragraphe VII de larticle 1003-7-1 du code rural a dû être modifié suite à un arrêt du Conseil dÉtat en date du 14 janvier 1998 ; on est passé dune cotisation fixe à un prélèvement proportionnel sur le rendement de la cotisation ; il semblerait que, faute de calcul par les services fiscaux des revenus des très petites exploitations concernées par la cotisation visée au VI du même article, celle-ci soit très souvent assise sur une base forfaitaire, alors que le code rural vise les « revenus professionnels » et ne renvoie à une assiette forfaitaire que pour les nouveaux installés et associés de sociétés imposées à limpôt sur les sociétés. b) Des coûts de gestion élevés Le rendement des cotisations de « solidarité » est en moyenne de lordre de 1.000 francs par assujetti, soit vingt-cinq fois moins que le produit moyen de cotisations des affiliés au régime agricole. Il nest pas étonnant, dans ces conditions, que la gestion des cotisations de solidarité entraîne des coûts élevés par rapport à leur rendement. Les prélèvements de gestion opérés sur les cotisations sélèvent à 17,7 % du montant pour la cotisation des exploitants sous le seuil daffiliation et 26,5 % pour celle des associés apporteurs de capitaux, ce qui constitue lun des records de coût de perception. c) Des prélèvements en forte croissance sur de petits revenus En termes de nombre dassujettis et de rendement, la plus importante des trois cotisations de « solidarité » est celle qui pèse sur les revenus provenant dexploitations inférieures au seuil daffiliation au régime agricole, par définition, donc, de toutes petites exploitations. Les exploitants concernés peuvent être pluriactifs ; ce sont souvent, toutefois, des retraités agricoles : plus de 80.000 assujettis à la cotisation en question sont retraités. On connaît le niveau moyen des retraites agricoles les cotisants de « solidarité » sont souvent titulaires de revenus très modestes. Or, les prélèvements sociaux opérés sur eux se sont considérablement accrus en 1999 : larticle 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194) a assujetti en principe à la CSG, à la CRDS et au prélèvement supplémentaire de 2 % sur les revenus patrimoniaux, les revenus agricoles assujettis aux cotisations de « solidarité », qui y échappaient auparavant. Cet assujettissement est normal, la situation antérieure dexonération résultant dune malfaçon de la loi : la CSG a vocation à toucher tous les revenus. Pour autant que lassujettissement soit effectif, cela nen a pas moins majoré de 150 millions de francs les prélèvements sociaux opérés sur les revenus agricoles, puisque les cotisations de « solidarité » nont pas été substantiellement allégées en contrepartie. Pour un exploitant sous le seuil daffiliation au régime agricole, le taux global de prélèvement social, non créateur de droits, est passé de 1998 à 1999 de 19 % à 27 %, ce qui a entraîné une baisse supérieure à 7 % de son revenu agricole net de prélèvements. Les revenus des cotisants de « solidarité » sont donc les seuls revenus dactivité dont lassujettissement à la CSG na pas eu pour contrepartie un allégement équivalent, voire supérieur, des cotisations sociales. d) Les cotisations de « solidarité » font double emploi avec la CSG A partir du moment où les revenus agricoles non assujettis aux cotisations créatrices de droit sont intégrés à lassiette de la CSG, on voit mal quel est lobjet des cotisations de « solidarité » créées antérieurement (par la loi dorientation n° 80502 du 4 juillet 1980) : la CSG est en effet le prélèvement social qui a été créé afin dasseoir une partie des recettes de la sécurité sociale sur la totalité des revenus, et sans que lassujettissement ouvre des droits à prestations, bref avec le même objet que les cotisations de « solidarité » instituées précédemment dans un cadre beaucoup plus restreint. Il est vrai que la sécurité sociale a évolué : en matière de prestations familiales, tout lien a été rompu entre lassujettissement aux cotisations et le droit aux prestations ; en matière dassurance maladie, la loi sur la couverture maladie universelle parachève une évolution identique ; il ny a de toute façon, dans cette branche, que peu de rapport entre le revenu cotisable et les droits à prestations (seules les indemnités journalières, pour les salariés, sont calculées par rapport au salaire). On pourrait donc soutenir, à la limite, quil est normal que lensemble des revenus dactivité soient soumis à des contributions sociales destinées à ces branches, et nouvrant pas, le cas échéant, de droits à prestations : cela permet notamment davoir les mêmes prélèvements, à revenu égal, sur un « pluriactif » et un « monoactif ». Le même raisonnement ne saurait en revanche être étendu à lassurance vieillesse, puisque le montant des droits à pension acquis reste, dans lensemble des régimes, plus ou moins corrélé au revenu cotisable. Il est donc injustifiable de lever des cotisations non créatrices de droits représentatives de cotisations vieillesse. Or, cest lobjet même de la cotisation prévue à larticle L.6221 du code de la sécurité sociale pour les pluriactifs agriculteurs à titre secondaire (qui nexiste pas, dailleurs, dans le cas symétrique dagriculteurs à titre principal exerçant à titre secondaire une activité non salariée non agricole). Quant aux cotisations des exploitants sous le seuil daffiliation (définies au VI de larticle L.100371 du code rural), leur taux, soit 17 %, est supérieur au cumul des taux des cotisations des branches « non contributives » (maladie, famille, veuvage) pour les exploitants affiliés au régime agricole : ce cumul sélève à 16,34 % si lon prend en compte les taux « techniques » et « complémentaires », et à 12,59 % en ne retenant que les taux « techniques » (les taux « complémentaires » servant à financer la gestion du régime agricole, on ne voit pas pourquoi les cotisants de « solidarité » contribueraient au financement de la gestion dun régime auquel ils ne sont pas affiliés). * * * Votre Rapporteur considère quil serait équitable de réduire à due concurrence des 10 points de CSG et de prélèvement sur les revenus du patrimoine le taux de la cotisation assise sur les exploitants qui sont sous le seuil daffiliation : ce taux étant de 19 % en 1998 (avant lassujettissement à CSG), le taux de cette cotisation pourrait être fixé à 9 %, ce qui ramènerait le prélèvement social global effectué sur cette catégorie à un niveau très voisin de celui de 1998 (légèrement supérieur, toutefois, à cause de la non déductibilité fiscale dune partie de la CSG, ainsi que de la CRDS et du prélèvement sur les revenus du patrimoine, qui entraîne une petite majoration de lassiette revenu fiscal des cotisations et de la CSG) ; en outre, ce taux serait fixé par la loi, puisque cette cotisation sans contrepartie constitue en fait une imposition. Par ailleurs, on pourrait supprimer la cotisation due par les associés minoritaires apporteurs de capitaux, compte tenu de son coût de gestion très élevé et de lassujettissement des revenus en question à la CSG et au prélèvement sur les revenus du patrimoine. 3. Leffort contributif des agriculteurs est en augmentation Le BAPSA, comme on la dit, ne retrace que partiellement les prélèvements sociaux effectués sur le revenu des agriculteurs : ny sont prises en compte ni les cotisations « complémentaires » finançant la gestion de la Mutualité sociale agricole, ni les CSG-CRDS assises sur les revenus agricoles (le budget annexe rend seulement compte, en la matière, des attributions au régime agricole sur le produit dune fraction de la CSG, celle qui est affectée aux régimes dassurance maladie en général). Il convient donc de reconstituer une sorte de tableau global du régime agricole pour apprécier lévolution de leffort contributif des agriculteurs.
On peut constater que leffort contributif du monde agricole pour le financement de son régime social reste faible, compte tenu de la démographie et de la modestie des revenus agricoles, mais tend à saccroître, car les dépenses sont désormais en baisse et les prélèvements, corrélés à lassiette cotisable, continuent à augmenter. Encore leffet lié à lassujettissement à la CSG des revenus agricoles des cotisants de « solidarité » nest-il pas pris en compte dans ce tableau. 4. Les ressources fiscales pourraient être mieux évaluées En 2000, les ressources dorigine fiscale du budget annexe seraient, selon le fascicule « bleu », assez stables par rapport au BAPSA initial pour 1999, puisquelles reculeraient de 0,7 % à 32,8 milliards de francs. Rappelons que ces ressources sont constituées : dun prélèvement sur le produit de la TVA, égal à 0,7 % de lassiette de celle-ci ; depuis 1997, de lattribution dune fraction de la CSG et des droits sur les alcools à due concurrence des pertes de cotisations résultant des baisses de taux qui ont accompagné le relèvement de la CSG (au titre de la branche maladie) en 1997 et 1998 ; jusquen 1999, voire 2000 compte tenu de lamendement voté par lAssemblée nationale le 22 octobre dernier, dune partie du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ; de diverses taxes affectées intégralement (taxes sur les farines et les huiles alimentaires) ou partiellement au BAPSA (taxes sur les tabacs, les alcools, les polices dassurance automobile, les grossistes répartiteurs de produits pharmaceutiques). a) Le prélèvement sur le produit de la TVA : une prévision toujours optimiste Dans son rapport de lan dernier, votre Rapporteur avait relevé le caractère « volontariste » de la prévision initiale de rendement de la fraction de TVA affectée au BAPSA, qui devait sélever à 25.614 millions de francs en 1999. Les prévisions révisées de rendement font aujourdhui état dune réévaluation à la baisse de 600 millions de francs de ce produit. Pour 2000, le produit net de TVA inscrit dans le budget annexe atteint 26.530 millions de francs. Lapplication dun raisonnement identique à celui tenu lan passé conduit à considérer comme un peu optimiste cette prévision : si lon sen tient aux données du rapport général de M. Didier Migaud sur la loi de finances pour 2000, la progression des bases taxables de la TVA serait de lordre de 7,7 % en 2000 par rapport à 1998 (3,4 % en 1999 et 4,2 % en 2000) ; en appliquant ce taux au produit de TVA perçu par le budget annexe en 1998, soit 24.409 millions de francs, on trouverait plutôt 26.300 millions de francs. b) Les attributions de CSG maladie Les baisses des taux des cotisations maladie en 1997 et 1998, corollaires du relèvement de la CSG, sont compensées pour les régimes spéciaux par lattribution dune fraction de la nouvelle CSG maladie (complétée par une fraction des droits sur les alcools). Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 prévoit, en son article 5, une réforme du dispositif en vigueur : plutôt que de recalculer chaque année, pour chaque régime spécial, les pertes de cotisations théoriques consécutives aux baisses de taux de 1997 et 1998, on se contenterait d'appliquer une indexation forfaitaire au montant perçu par chacun en 1998. Lindexation se ferait sur lévolution de lassiette de la CSG sur les revenus dactivité et de remplacement de lensemble des ménages durant les deux derniers exercices clos. Le mode de calcul en vigueur est complexe et donne lieu à dimportants mouvements de régularisations ultérieures. Il est clair que recalculer, année après année, les pertes de cotisations liées à une baisse de taux de plus en plus lointaine deviendrait de plus en plus théorique. Le projet de loi de financement présente a contrario le mérite de proposer une solution simple, qui, en outre, devrait être plutôt favorable au régime agricole, puisque lassiette des cotisations agricoles, base actuelle du calcul, a une évolution beaucoup plus irrégulière et probablement à moyen terme moins favorable que lassiette globale de la CSG sur les revenus dactivité et de remplacement. Il est à noter que le montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2000 au titre de la compensation de CSG, soit 4.239 millions de francs, ne tient pas compte du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Lapplication du nouveau dispositif augmenterait de 60 à 90 millions de francs, semble-t-il, la ressource CSG du BAPSA pour 2000. c) La contribution sociale de solidarité des sociétés : toujours du provisoire Votre Rapporteur pensait quaprès moultes péripéties, lhistoire commune du BAPSA et de la C3S sétait achevée avec les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 1999 : après une ultime et forfaitaire attribution dun milliard de francs sur le produit de la contribution en 1999, le budget annexe serait définitivement écarté de la répartition de la C3S. Le fascicule « bleu » pour 2000, en conséquence, ninscrit aucune ressource C3S pour le budget annexe de lexercice prochain. Mais voilà quen adoptant le 22 octobre dernier lamendement n° 535 du Gouvernement au projet de loi de finances, lAssemblée nationale a décidé de reproduire en 2000 le scénario de 1999 : le BAPSA percevrait à nouveau un milliard de francs pour solde de tout compte sur la C3S Il faut donc revenir sur lhistoire cahotique de la répartition de cette contribution. On rappellera que la loi de finances pour 1992 comportait un tour de passe-passe budgétaire que lopposition avait dénoncé : il avait été décidé de fusionner la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) destinée à compléter le financement des régimes sociaux des non salariés non agricoles et la cotisation similaire existant au profit du BAPSA sur les sociétés « agricoles », le BAPSA devenant lun des attributaires de la nouvelle contribution unique. Alors que la contribution sur les sociétés agricoles avait auparavant un rendement de seulement quelques millions de francs par an, cette opération a permis au BAPSA de ponctionner 11.584 millions de francs durant les exercices 1992 et 1993 ; le taux de la fraction de TVA prélevée au profit du budget annexe ayant été réduit à due concurrence, les recettes du budget général ont été majorées et le déficit budgétaire diminué dautant. Effectué au delà des disponibilités annuelles de C3S, ce prélèvement a en fait porté sur les réserves qui avaient été constituées grâce à lexcédent de cet impôt et qui devaient permettre aux régimes des indépendants, menacés par une évolution démographique très défavorable, de faire face à leurs échéances à moyen terme. Préférant la logique du court terme, le Gouvernement dalors a épuisé en deux ans les réserves pour réduire la participation de lÉtat au financement du régime agricole. Une fois vidées les réserves, le BAPSA, bien que restant de droit attributaire, a cessé de percevoir une fraction de la C3S : de 1994 à 1998, la ligne de recettes, maintenue pour ordre, na été dotée ni en loi de finances, ni en gestion. Il est vrai quentre temps des dispositions législatives nouvelles, allant au rebours de la loi de finances pour 1992, avaient tendu à écarter le BAPSA de la répartition de la C3S, sans len exclure définitivement, tout en rendant cette répartition de plus en plus complexe et obscure. Toujours attributaire de droit, et alors que saccumulaient à nouveau des excédents sur le compte de gestion de la C3S (lassiette de celle-ci ayant été élargie et son taux relevé en 1995), le budget annexe a systématiquement été écarté de cette ressource pendant la période. Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 1999 ont en revanche prévu laffectation dun milliard de francs prélevé sur le produit de la C3S au profit du BAPSA, tout en lécartant définitivement, au delà, de la répartition de la contribution. Lamendement proposé par le Gouvernement, juste avant larticle déquilibre de la loi de finances, pour financer la revalorisation des retraites agricoles réédite en 2000 le mécanisme de 1999 : une attribution forfaitaire dun milliard de francs au BAPSA. La revalorisation des retraites entraîne des dépenses pérennes et sera pourtant financée par des opérations non reconductibles en 1999 comme en 2000. Lan dernier, votre Rapporteur sinterrogeait sur la manière dont on financerait au delà de lexercice 1999 lamélioration des retraites ; la réponse est donnée cette année : il suffira de prévoir, tous les ans, un prélèvement « exceptionnel » « non reconductible » sur tel ou tel produit fiscal. Par ailleurs, on peut relever que le Gouvernement na pas cru bon de tirer les conséquences de son amendement dans les rectifications quil a proposées une semaine plus tard, le 29 octobre, et également par voie damendement, aux prévisions de recettes et de dépenses de la loi de financement de la sécurité sociale. Tout cela nest pas très sérieux. Votre Rapporteur ne peut donc que plaider, comme lan passé, pour une attribution durable de C3S au régime agricole : depuis lélargissement en 1995 de lassiette de cette imposition, qui a fait entrer dans son champ le monde coopératif et mutualiste, la C3S compte de nombreux redevables dont les salariés relèvent du régime agricole (coopératives agricoles, Crédit agricole ...) ; il serait donc légitime que le budget annexe perçoive une fraction de C3S pérenne et au moins équivalente à la C3S due par ces redevables, soit plus de 500 millions de francs. On doit en outre relever que le montant de C3S attribué forfaitairement au budget annexe en 2000 ne couvre même pas la totalité de la mesure annoncée en matière de retraites, puisque le coût « net » (après défalcation des économies induites sur le minimum vieillesse) de celle-ci serait de 1.050 millions de francs et le coût « brut », de 1.200 millions de francs : il aurait donc fallu, logiquement, majorer de 1.050 millions de francs, et non de 1.000 millions de francs, les prévisions de recettes et plafonds de dépenses afférents au BAPSA dans larticle déquilibre de la loi de finances, voté le 22 octobre. Par ailleurs, comme la mesure entraîne ipso facto une réduction de 150 millions de francs des sommes versées au titre du minimum vieillesse aux retraités agricoles et donc une minoration égale du versement du fonds de solidarité vieillesse (FSV) retracé dans les recettes du budget annexe, le financement complémentaire effectif à dégager sélève à 1.200 millions de francs, dont seulement 1.000 millions de francs sont donc précisés par lamendement gouvernemental. 5. Les transferts en provenance dorganismes sociaux Les transferts en provenance des divers régimes dassurances vieillesse et maladie au titre de la compensation démographique, de la Caisse nationale dallocations familiales (CNAF) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteignent 38,6 milliards de francs dans le BAPSA 2000, en légère progression (1,3 %) sur les évaluations du BAPSA 1999. Les évolutions prévues sinscrivent dans la continuité des années précédentes : les recettes tirées de la compensation démographique sélèveraient en 2000 à 35.303 millions de francs, en progression de 2,5 % sur les nouvelles prévisions pour 1999, légèrement révisées à la hausse (34.442 millions de francs contre 34.001 millions de francs initialement inscrits). Cette évolution peut être comparée à la croissance moyenne des ressources de compensation pendant les cinq années précédentes (1994 à 1999 révisé): + 3,6 % par an ; la contribution de la CNAF constitue, on le sait, un solde prévisionnel couvrant lécart entre les cotisations des agriculteurs pour la branche famille et les dépenses de prestations familiales du régime agricole (hors bourses et allocations aux adultes handicapés) ; la poursuite de son recul (elle passerait de 1.400 millions de francs en 1999 à 1.318 millions de francs en 2000) sexplique par lévolution des dépenses de prestations ; le versement du fonds de solidarité vieillesse retracé dans le BAPSA ne sélèverait quà 1.981 millions de francs en 2000, contre 2.704 millions de francs dans la loi de finances pour 1999 ( 26,7 %). Ce versement correspond principalement au remboursement des prestations de « minimum vieillesse » versées aux ressortissants du régime agricole ; sa très forte baisse (il passerait ainsi de 4.212 millions de francs en 1996 à 1.981 millions de francs en 2000, soit 53 % en quatre ans) est la conséquence immédiate des mesures de revalorisations successives de la part « contributive » des retraites agricoles mises en uvre depuis 1994. La très forte baisse prévue pour 2000 par rapport aux prévisions initiales pour 1999 rend compte, également, de la surestimation considérable des versements du FSV dans les lois de finances initiales pour 1998 et 1999, que montre le tableau ci-après.
Ces écarts significatifs tiennent principalement à la prise en compte insuffisante, voire inexistante, dans les prévisions initiales des années considérées, de lincidence des mesures de revalorisation décidées pour ces mêmes exercices : cela a été le cas en particulier en 1999, seul le coût « brut » de la mesure adoptée ayant été évoqué (soit 1,2 milliard de francs), alors quelle entraîne dès cette année 200 millions de francs déconomies pour le FSV, non répercutées dans la prévision du BAPSA. Quant à lévaluation du versement pour 2000, lannonce de la mesure « retraites » de 2000 devrait conduire à la réduire automatiquement de 150 millions de francs, daprès les données communiquées sur la réduction des dépenses de minimum vieillesse dans le régime agricole qui en résulterait : cet ajustement sur une ligne de recettes de l'État A aurait dû être effectué à loccasion du vote de larticle déquilibre de la loi de finances auquel cet état est rattaché ; il nen a pas été ainsi La décision prise, lors du débat sur le financement de la sécurité sociale, de majorer finalement de 1% le minimum vieillesse devrait toutefois permettre daffecter une partie de ce surplus : leffet combiné des décisions improvisées est imprévisible. 6. Les subventions de lÉtat se réduisent LÉtat plus précisément le budget général finance le BAPSA par deux biais : dune part il rembourse à celui-ci des prestations gérées par le régime agricole, allocation aux adultes handicapés et minimum invalidité, le déclin de ces lignes suivant celui des effectifs concernés ; dautre part, il verse une subvention déquilibre. Cette dernière est prévue en baisse de 27,9 % en 2000 ; elle passerait ainsi de 4.903 à 3.536 millions de francs. Puisque ce montant assure léquilibre ex ante du régime, il est naturel quil diminue quand les charges retracées diminuent et les autres ressources sont stables. Pour autant, cest aussi la conséquence de certains choix : notamment celui de ne pas inscrire la nouvelle revalorisation des retraites dans la version initiale du projet de loi de finances, mais de passer par le biais dun amendement, et celui, complémentaire, de financer cette mesure hors budget, en ponctionnant la C3S B. LES DÉPENSES Le BAPSA étant toujours présenté en équilibre, ses dépenses, comme ses recettes, ressortent en 2000 en diminution de 1,3 % par rapport au BAPSA initial pour 1999. Après majoration d1,05 milliard de francs au titre de la mesure de revalorisation des retraites pour 2000, ce budget ressortirait à un niveau voisin de celui de 1999.
1. Les charges dintérêts : une augmentation prévisible, mais résistible Les frais financiers afférents au découvert de trésorerie du budget annexe sont évalués à 230 millions de francs dans le BAPSA 2000, contre 173 millions de francs dans le BAPSA 1999. En effet, les dépenses effectives pour 1999 ont été réévaluées à 220 millions de francs. Cela nest guère surprenant vu lévolution du plafond du découvert autorisé au régime agricole par les lois de financement de la sécurité sociale : 8,5 milliards de francs en 1998, 10,5 milliards de francs en 1999, 12,5 milliards de francs en 2000 selon le projet de loi de financement. Le BAPSA étant toujours équilibré prévisionnellement et exécuté plus ou moins en équilibre, ce très important découvert autorisé rend compte de la grande irrégularité infra-annuelle des flux financiers ; son augmentation est la conséquence de la diminution de la subvention budgétaire, dont le versement en début dexercice est un facteur important de léquilibre de trésorerie. Si votre Rapporteur se félicite de ce que la passation de la convention de découvert soit désormais consécutive à une mise en concurrence, il ne peut que réitérer des observations désormais habituelles sur : la violation de la règle de lunité de caisse que constitue le recours à un découvert bancaire et non au Trésor pour gérer la trésorerie dun budget annexe de lÉtat ; la coexistence de frais financiers liés à un découvert à léchelon national et de produits financiers significatifs (290 millions de francs en 1998) dans lensemble consolidé de la Mutualité sociale agricole. Sil est légitime que, dans le cadre dune gestion responsable, les caisses de MSA puissent disposer, le cas échéant, de réserves financières placées, on pourrait toutefois sinterroger sur lopportunité dune gestion centralisée de trésorerie du régime agricole, dans laquelle les frais dintermédiation seraient évités, chaque caisse et le budget annexe se voyant naturellement attribuer ou imputer les intérêts créditeurs ou débiteurs qui lui sont afférents. 2. Létalement des cotisations des agriculteurs en difficulté Le présent projet propose une diminution de 10 % des crédits destinés à létalement et la prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté, crédits qui passeraient de 100 à 90 millions de francs. Il sagit, comme on le sait, de la dotation générale, répartie entre les départements, qui na pas pour objet de financer les mesures spécifiques liées à des crises sectorielles, quil serait difficile de provisionner en loi de finances initiale. La justification de cette évolution que donne le ministère de lAgriculture est larrivée à échéance du dispositif de report des cotisations des éleveurs de bovins établi en 1996 suite à la crise de la « vache folle » : la moitié des cotisations dues pour 1996 par les intéressés avaient en effet été reportées à 1999, ce qui entraînait un coût de portage annuel de lordre de 20 millions de francs jusquen 1999 inclus. Par ailleurs, il est décidé dabandonner à lavenir les mesures de prise en charge des cotisations : les crédits seront réservés aux mesures de rééchelonnement, plus justifiées dans leur principe. 3. Les prestations maladie ne tirent pas toutes les conséquences de la « couverture maladie universelle » En 1999, les dépenses dassurance maladie (en métropole) devraient atteindre 32.473 millions de francs, en léger retrait par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, qui prévoyait 32.619 millions de francs. Cette révision recouvre des évolutions de sens contraire : une révision à la hausse des dépenses de soins de ville, imputable aux prescriptions et, notamment, aux prescriptions hors médicament (pansements, orthopédie ), pour 282 millions de francs (+ 1,96 %) ; une légère révision à la hausse du poste médico-social ; une révision à la baisse des dépenses relatives aux établissements hospitaliers, hors dotation globale hospitalière ( 272 millions de francs) ; enfin, une prévision de régularisation de dotation globale hospitalière plus forte au profit du BAPSA (+ 505 millions de francs), ce qui réduit donc la participation du budget annexe aux dépenses hospitalières. En 2000, les dépenses globales de maladie et de maternité, en métropole, atteindraient 32.874 millions de francs, en progression de 1,2 % sur les prévisions révisées pour 1999. En neutralisant leffet lié aux régularisations de dotation globale hospitalière au profit du budget annexe, qui viennent en minoration de ses dépenses, on arriverait à un total de dépenses de 33.507 millions de francs en 2000, en très légère baisse Cette évaluation apparaît compatible avec lobjectif national de dépenses dassurance maladie (ONDAM) proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, soit + 2,5 % par rapport aux dépenses de maladie effectives de 1999. En effet, lécart moyen entre les taux dévolution des dépenses de maladie du régime agricole et du régime général a été, de 1996 à 1998, de 2,6 points ; le recul démographique du monde agricole explique bien sûr que les charges de maladie de son régime soient mieux maîtrisées que dans le régime général, même si le vieillissement de la population agricole limite cet effet. Lensemble des crédits du chapitre 46-01 du BAPSA, consacré aux prestations maladie-maternité-invalidité du régime, sélèverait en 2000 à 33.341 millions de francs, somme à peine supérieure (+ 0,2 %) aux crédits 1999. Ce montant comprend, outre les dépenses effectuées en métropole, celles des départements doutre-mer ainsi que, jusquen 1999, la contribution du régime agricole au financement du déficit de lassurance personnelle. Cette contribution, fixée à 210 millions de francs en 1999, disparaît dans le BAPSA 2000, ce qui en modifie le périmètre. Ce changement est une conséquence de la loi instituant la couverture maladie universelle (CMU), qui a remplacé lassurance personnelle par une assurance universelle sur critère de résidence gérée par la Caisse nationale dassurance maladie ; en contrepartie, celle-ci se verra affecter, mais seulement en 2001, lintégralité de la taxe sur les polices dassurance automobile. Actuellement, cette dernière est partagée entre les différents régimes maladie : la ressource correspondante pour le BAPSA, qui disparaîtra en 2001, sélèverait en 2000 à 379 millions de francs. Il convient également de sinterroger sur les autres incidences de la loi du 27 juillet 1999 sur le budget annexe. Il est clair que cette loi concerne principalement la protection complémentaire, dont les flux financiers, en létat actuel du droit, nont pas à être retracés dans le budget annexe, ce qui pourrait dailleurs être contesté, mais votre Rapporteur y reviendra. La loi « CMU » a toutefois aussi des incidences sur le périmètre des régimes de base, dont certains sont explicitement pris en compte dans le BAPSA qui nous est proposé, on la vu, mais pas tous. Sagissant du champ daffiliation du régime agricole, la loi na rien changé : les critères existants daffiliation sur la base de lactivité professionnelle nont pas été modifiés ; en outre, la MSA pourra continuer à gérer dans les conditions actuelles son « stock » dassurés volontaires. On ne peut que sen féliciter. Plus discutable, on la dit, est la décision prise de ne pas réduire les cotisations dues par les exploitants agricoles les plus modestes, en particulier les cotisations minimales forfaitaires. Sur un point au moins, le champ des dépenses maladie du régime agricole devrait être élargi, sans que cette incidence, il est vrai limitée, ait été prise en compte dans les prévisions de dépenses du présent budget annexe : la loi a prévu laccès aux prestations maladie nonobstant le non paiement des cotisations, ce qui devrait notamment conduire le régime agricole à réintégrer les exploitants qui ont été déchus de leurs droits pour ce motif. Ceux-ci représentent environ 1 % de leffectif. Les charges du budget annexe devraient donc en être augmentées de plusieurs dizaines de millions de francs. Surtout, louverture parallèle des mêmes droits aux mauvais payeurs et à ceux qui sacquittent de leurs obligations pourrait être mal vécue par certains, notamment des assujettis aux cotisations minimales, qui sont justement des agriculteurs soit très modestes, soit en difficulté. On peut craindre que la suppression du mécanisme de la déchéance de droits ne soit perçue comme une incitation au non paiement des cotisations ; on pourrait sinterroger sur lopportunité de lier de manière générale le versement des aides économiques au paiement régulier de ces cotisations. 4. Lallocation de remplacement La forte revalorisation des crédits destinés aux allocations de remplacement des agricultrices enceintes, qui passeraient de 55 millions de francs en 1999 à 100 millions de francs en 2000, est la traduction des mesures de la loi dorientation agricole : larticle 33 de celle-ci a supprimé le « ticket modérateur » de 10 % qui restait à la charge des intéressées ; les textes dapplication devraient en outre porter de 8 à 16 semaines la durée maximale de versement de la prestation. Compte tenu de ces deux mesures, qui entraînent une augmentation des coûts de la prestation par bénéficiaire, laugmentation du nombre de femmes enceintes demandant lallocation de remplacement, rendue plus attractive, que présupposent les crédits proposés pour 2000, est de lordre de 20 %. Rappelons en effet quactuellement, un tiers seulement des agricultrices enceintes demandent cette prestation (qui nest pas une indemnité liée à la maternité, mais couvre les frais effectifs de remplacement : elle nest demandée que si ce remplacement est souhaité). 5. Les prestations familiales sont sousévaluées Les crédits de prestations familiales proposés pour 2000 sélèvent à 3.801 millions de francs, en diminution de 3,7% sur les crédits initiaux pour 1999. Cette évolution rend compte du recul rapide des effectifs de bénéficiaires. Conformément à lhabitude, le financement de la majoration de lallocation de rentrée scolaire (soit 164 millions de francs en 1999) nest pas prévu dans le projet de BAPSA. Les années précédentes, cette option discutable était au moins en cohérence avec la pratique également en vigueur dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale. On notera cependant que, cette année, la situation a changé à cet égard : dune part le Gouvernement a pris, suite à la Conférence de la famille, lengagement de pérenniser la majoration de lallocation en lintégrant progressivement à lallocation de base ; dautre part, dès cette année, dans les comptes de la sécurité sociale et du projet de loi de financement, les crédits correspondant à cette intégration partielle en 2000 sont prévus à hauteur de 2,5 milliards de francs, la charge de ce financement étant transférée de lÉtat à la Caisse nationale dallocations familiales. Par cohérence, le BAPSA pour 2000 aurait dû intégrer dans ses crédits initiaux la part « régime agricole » de ce financement transféré, soit environ 60 millions de francs. Par ailleurs, le BAPSA proposé ne tient pas compte non plus de lincidence des améliorations de prestations inscrites dans le projet de loi de financement, notamment la revalorisation de 0,5%, et non 0,2%, de la base mensuelle des allocations familiales, qui pourraient représenter dans le régime agricole un coût de lordre de 20 millions de francs. 6. Les retraites agricoles sont également sousévaluées Il est difficile de commenter les crédits affectés dans le BAPSA 2000 aux prestations vieillesse du régime agricole. En effet, les crédits du chapitre 46-96, qui y est consacré, sélèveront-ils à : 49.091 millions de francs, comme lindique le fascicule « bleu » ? 50.141 millions de francs, après majoration de 1.200 millions de francs des dépenses de retraites contributives au titre de la mesure 2000 de revalorisation des petites retraites et diminution, en conséquence, de 150 millions de francs des dépenses de minimum vieillesse (doù une augmentation globale de 1.050 millions de francs des prestations vieillesse) ? 50.091 millions de francs, soit + 1 milliard de francs, comme il résulte implicitement de la majoration identique du plafond des dépenses du budget annexe à larticle déquilibre de la loi de finances ? a) La justification des crédits inscrits au « bleu » Les crédits inscrits au « bleu », avant, donc, la mesure de revalorisation des retraites, sélèvent à 49.091 millions de francs, en recul de 2,4 % sur les crédits initiaux pour 1999. Cette prévision sexplique dabord par un effet base : les évaluations pour 1999 ont été revues à la baisse denviron 600 millions de francs ; cette révision, à son tour, tient à une réalisation 1998 inférieure de 221 millions de francs aux prévisions initiales ; elle rend compte, aussi, dune révision à la baisse des dépenses de minimum vieillesse (incorporées aux dépenses du chapitre), supérieure à 200 millions de francs. Cette révision des dépenses relatives au minimum vieillesse est une conséquence directe de la mesure de revalorisation des retraites de 1999, qui a amélioré les retraites contributives : lors de la présentation de celle-ci, leffet (pourtant certain) déconomie pour le FSV navait pas été mesuré, ce qui conduisait à surdimensionner les crédits Compte tenu de la révision à la baisse de lévaluation des dépenses pour 1999 en prestations vieillesse, la prévision pour 2000 ressort seulement en baisse de 1,1 % par rapport à 1999. Les facteurs de cette évolution seraient : une revalorisation indiciaire des pensions de 0,2 % en 2000, le « coup de pouce » supplémentaire de 0,3 % proposé par le projet de loi de financement nétant pas pris en considération ; le surcoût lié à lapplication en année pleine (sur quatre trimestres et non trois) de la mesure de revalorisation de 1999, soit 400 millions de francs ; la diminution rapide des effectifs de bénéficiaires de la retraite forfaitaire ( 3 %) ; le recul des dépenses de minimum vieillesse. Le « coup de pouce » supplémentaire sur les retraites et, plus encore, sur le minimum vieillesse, qui devrait finalement être augmenté de 1%, entraînera des surcoûts non budgétés significatifs (supérieurs à 100 millions de francs). b) Les mesures de revalorisation annoncées pour 2000 Les mesures qui ont été arbitrées (et qui font lobjet damendements du Gouvernement) sinscrivent dans le prolongement exact de celles de lannée dernière : les minima de pensions pour carrière pleine qui avaient été définis pour les différentes catégories sont relevés de 200 francs par mois. Sy ajoute, comme lannée passée et pour les mêmes raisons (lextrême complexité des mesures superposées depuis six ans), une mesure d« harmonisation » destinée à rattraper certaines injustices. Il y a toutefois une innovation que salue votre Rapporteur : il est proposé détendre aux « unipensionnés » ayant cotisé 27,5 à 32 ans le bénéfice des mesures, jusque là réservées aux carrières longues (au moins 32,5 ans de cotisations). Cela permettra de réparer certaines injustices, notamment vis-à-vis de retraitées âgées, anciennement conjointes sans statut, qui navaient pas acquis le nombre dannuités requis tout simplement du fait de lassujettissement tardif des conjoints aux cotisations vieillesse. Cela constitue, surtout, un premier pas vers la prise en compte, pour lattribution des revalorisations des retraites, des autres avantages vieillesse : cette extension sera en effet réservée à ceux qui nen ont pas, les « unipensionnés ». Votre Rapporteur approuve cette démarche, mais considère que lon pourrait aller plus loin : plus de la moitié des retraités agricoles sont des « polypensionnés » bénéficiant de retraites de plusieurs régimes et dont les revenus moyens sont nettement supérieurs à ceux des unipensionnés de lagriculture ; nombre de ces polypensionnés ont été des pluriactifs « simultanés » et non « successifs » et ont donc pu cotiser assez longtemps au régime agricole pour entrer dans le champ des mesures de revalorisation. Il serait donc légitime de naccorder ces majorations quau regard du montant global des avantages de retraite (en droits propres) des bénéficiaires, afin, à enveloppe constante, de pouvoir aller plus vite et plus loin pour ceux qui en ont vraiment besoin. Votre Rapporteur considère que, pour les anciens chefs dexploitation, lobjectif à atteindre reste les 75 % du SMIC net, soit 4.000 francs par mois ; cet objectif pourrait probablement être atteint, pour les actuels retraités, en deux années de plus, en affectant un bon milliard de francs annuel supplémentaire (correspondant à la baisse spontanée des charges du fait de lévolution démographique) aux retraites agricoles. Pour les futurs retraités, le régime complémentaire obligatoire qui est envisagé prendrait le relais, en versant aux intéressés des prestations à due concurrence des droits quils auraient acquis grâce à leurs cotisations. Le coût global « brut » des mesures proposées par le Gouvernement est de 1,6 milliard de francs en année pleine, donc 1,2 milliard de francs en première année (puisque les majorations ne sappliquent pas aux pensions versées au premier trimestre à terme échu). Le coût « net », après défalcation des économies sur le minimum vieillesse (150 millions de francs), est évalué à 1.050 millions de francs en 2000.
Cette mesure sinscrit dans la continuité de celles adoptées depuis 1994, rappelées dans le tableau ci-dessous : on voit bien que leffort annuel consenti par les gouvernements successifs depuis 1994 est voisin dun milliard de francs.
Votre Rapporteur souhaite enfin évoquer un problème très concret où lapplication de la réglementation conduit à des injustices évidentes : comme on le sait, le calcul des retraites prend en compte des trimestres validés gratuitement pour les femmes ayant eu des enfants ; lorsque ces femmes ont acquis des droits dans plusieurs régimes (pluriactives), cette validation de trimestres nest opérée pour le calcul de la pension que dans un seul régime, et pas nécessairement dans le régime le plus avantageux. Il peut arriver quune agricultrice qui na pas acquis de droits significatifs au titre du régime général mais y a été affiliée quelques années pour un emploi salarié tout à fait secondaire, voie la somme de ses retraites réduite de manière très importante, parce que les règles actuelles imposent le calcul des trimestres validés dans le cadre de ses droits au régime général plutôt quau régime agricole. Ce problème de coordination entre régimes est très complexe. Il est nécessaire que le Gouvernement létudie. C. LE BAPSA, UN EXERCICE INUTILE ? Cela a-t-il encore un sens de débattre rituellement, dans le cadre de la loi de finances annuelle, du régime de protection sociale des agriculteurs tel quil est retracé dans le BAPSA ? Cette question, également rituelle depuis linstauration en 1996 des lois de financement de la sécurité sociale, peut être posée à nouveau au regard du projet de BAPSA pour 2000. Le BAPSA constitue en effet une curiosité, si lon peut dire, au regard des dispositions de lordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui a créé la procédure des « budgets annexes » afin de pouvoir individualiser les produits et les charges afférents aux activités commerciales de lÉtat, pas de retracer un régime de sécurité sociale Votre Rapporteur ne peut, par ailleurs, que rappeler une réalité : lexistence ou non dun budget annexe retraçant le régime de sécurité sociale des agriculteurs na rigoureusement aucune incidence, ni sur la spécificité de ce régime, géré par la MSA, ni sur les conditions de son équilibre. En effet, doit-on rappeler le nombre des régimes spéciaux existants, parmi lesquels seul le régime agricole est retracé dans le cadre dun budget annexe de lÉtat ? Le BAPSA nest quun compte reflet, sans substance, dont lexistence nest pas nécessaire à celle dun régime spécifique géré par la MSA. De même, il convient de rappeler quoutre le régime agricole, de nombreux régimes spéciaux structurellement en difficulté (et non retracés par un budget annexe) bénéficient de ressources déquilibre provenant de subventions budgétaires ou de produits fiscaux : il en est ainsi des régimes des cheminots, des mineurs, des marins, des ouvriers dÉtat (subventionnés par lÉtat), ainsi que des régimes des indépendants (dont la contribution sociale de solidarité des sociétés assure léquilibre). Il va de soi quune démarche qui conduirait à la suppression du budget annexe devrait saccompagner de garanties sur le financement pérenne du régime agricole. Lindividualisation du débat sur le régime de protection sociale de telle ou telle catégorie professionnelle naurait de justification que si les régimes de sécurité sociale disposaient dune véritable autonomie grâce à des mécanismes de responsabilisation : il sagirait, par exemple, dautoriser des remises de cotisations aux régimes dans lesquels les dépenses de maladie seraient mieux maîtrisées. On peut le regretter, mais telle nest pas lévolution actuelle de la sécurité sociale : bien au contraire, la parité de cotisations, la parité de prestations, la rupture du lien entre cotisations et prestations, la multiplication des transferts financiers entre régimes et la ponction systématique des réserves que certains avaient pu constituer sont devenues la règle. Par ailleurs, deux arguments traditionnellement évoqués pour justifier lexistence du BAPSA ont perdu de leur portée depuis quelques années. Le premier tenait à la nature des cotisations sociales agricoles jusquen 1990 : celles-ci constituaient une sorte dimpôt de répartition dont le montant global était de fait négocié annuellement entre lÉtat et la profession au regard, notamment, de lévolution de leffort contributif des agriculteurs tel que mesuré implicitement dans le BAPSA. Le passage progressif à des cotisations assises sur les revenus professionnels et déterminées par des taux de « parité » (avec le régime général) a mis fin à cette procédure. Un autre argument traditionnel en faveur du BAPSA résidait dans la publicité et le contrôle démocratique que permettait lorganisation dun débat parlementaire annuel sur les comptes dau moins un régime de sécurité sociale, sinon sur lensemble de la sécurité sociale. La création des lois de financement de la sécurité sociale en 1996 a évidemment changé la donne, et le BAPSA paraît désormais faire double emploi avec la loi de financement, dautant que la cohérence des deux exercices nest toujours pas assurée Si encore le budget annuel donnait une vision sincère et exhaustive des régimes de sécurité sociale des exploitants agricoles, cela constituerait un bon motif de le conserver, mais cest de moins en moins le cas... 1. Le BAPSA ne tient pas compte de toutes les mesures décidées Si lon regroupe toutes les mesures prises ou proposées dans différents cadres législatifs, évoquées supra, qui sont susceptibles davoir une incidence sur le BAPSA, et que lon tente de mesurer leur prise en compte dans celui-ci, on arrive à des résultats inégaux : la loi dorientation agricole et celle instituant la couverture maladie universelle (CMU) sont prises en compte pour leurs mesures chiffrables (par exemple linstitution de la retraite proportionnelle des conjoints collaborateurs, lamélioration de lallocation de remplacement, la suppression de la répartition du déficit de lassurance personnelle), mais beaucoup de ces mesures nont pas réellement été « chiffrées », alors que leur incidence pourrait être considérable, en particulier dans le cas de la loi « CMU » ; un dispositif réglementaire tel que celui de la « modulation » des aides communautaires na pas été intégré dans lévaluation de lassiette des cotisations sociales des agriculteurs ; le BAPSA 2000 a été construit sans prendre en considération lincidence, il est vrai modérée, des mesures de la loi de financement (la réforme de la répartition de la CSG maladie, qui apporterait 60 à 90 millions de francs supplémentaires au budget annexe ; le « coup de pouce » aux pensions et aux prestations familiales, qui accroîtrait les charges de plus de 100 millions de francs ; les diverses mesures relatives aux prestations familiales ; lincidence de linstitution dune taxe sur les pesticides sur le revenu agricole et donc lassiette des cotisations ). Il nest pas besoin, enfin, de rappeler que le budget annexe présenté dans lannexe « bleue » ne tient pas compte de la nouvelle revalorisation des retraites agricoles dont le financement a été partiellement prévu par voie damendement. Recherche deffets dannonce, conduisant à retarder la présentation de certaines mesures, manque dévaluation préalable, rendant impossible le « chiffrage » dans dautres cas, et enfin gestion impossible du calendrier, pour ce qui est de la cohérence entre lois de finances et de financement de la sécurité sociale, expliquent le défaut de prise en compte de diverses mesures dans le BAPSA. Le tableau ci-après constitue une tentative dévaluation et de récapitulation de tous les « oublis » du projet de BAPSA présenté dans le « bleu » ; on voit que leur incidence globale négative sur le solde de celui-ci (on pourrait aussi dire « la sous-évaluation de la subvention déquilibre du budget général ») pourrait représenter plus de 600 millions de francs ; encore ny est-il pas tenu compte de la probable incidence du volet assurance complémentaire de la loi sur la couverture maladie universelle, qui na pas en principe de traduction dans le budget annexe, mais en aura dans les faits, votre Rapporteur en est convaincu (voir la seconde partie du présent rapport).
2. Le BAPSA est de moins en moins exhaustif Par ailleurs, le budget annexe rend compte dune manière de plus en plus incomplète de la protection sociale des salariés agricoles. Depuis toujours, le budget annexe ne retrace pas : les dépenses de gestion et daction sanitaire et sociale du régime agricole, ainsi que leur financement par les cotisations « complémentaires » (évaluées à 3.159 millions de francs pour 2000) ; certaines dépenses de prestations pourtant gérées par la branche famille du régime, mais financées par lÉtat, par exemple celles afférentes au RMI versé à des non salariés agricoles, qui ont atteint 171 millions de francs en 1998, alors que dautres prestations de même nature et également financées par lÉtat sont retracées (par exemple lallocation aux adultes handicapés) ; les produits et charges de lassurance contre les accidents du travail et de la vie privée des non salariés agricoles (AAEXA) créée en 1966, alors que cette assurance est à un certain degré comparable à lassurance maladie du régime agricole : obligation dassurance, mais choix de lassureur. En 1997, globalement, les primes perçues se seraient élevées à 1.062 millions de francs et les prestations versées à 502 millions de francs. Le BAPSA ne retrace pas non plus, ni dans ses recettes, ni dans ses dépenses, le montant des majorations de pensions pour enfants (évalué à 2.129 millions de francs en 2000), le Conseil constitutionnel ayant considéré quil était contraire au principe duniversalité budgétaire quun budget annexe retraçât une recette, en lespèce un remboursement du FSV, par définition corrélée à une dépense (décision n° 94351 DC du 29 décembre 1994 sur la loi de finances pour 1995) ; le budget annexe retrace toujours, en revanche, et donc au mépris du principe duniversalité, les dépenses de « minimum vieillesse » et le remboursement afférent du FSV, ou bien encore le versement de la CNAF, qui présente le même caractère, puisquil couvre précisément lécart entre dépenses et cotisations de la branche famille. Cette application du principe duniversalité constitue une illustration supplémentaire de linadaptation du statut de budget annexe à la gestion dun régime de sécurité sociale. Dautres évolutions récentes ont continué à rendre le BAPSA de moins en moins représentatif des comptes réels du régime social des agriculteurs : il en est ainsi des transferts successifs de cotisations sociales sur la CSG, car le budget annexe ne retrace ni les CSG affectées à la branche famille et au FSV, ni réellement la CSG affectée à la branche maladie ; il retrace seulement la somme attribuée au régime agricole sur le produit de cette dernière, ce qui ne rend pas compte de la CSG maladie effectivement prélevée sur les revenus agricoles et les retraites agricoles ; la loi instituant la couverture maladie universelle tend enfin à brouiller la frontière traditionnelle, en assurance maladie, entre assurance de base obligatoire et assurance complémentaire facultative et concurrentielle, puisquelle établit pour les personnes démunies un régime complémentaire obligatoire que peuvent gérer soit les assureurs complémentaires habituels, soit les organismes gestionnaire des régimes de base, en lespèce la MSA. Assurément, selon la définition légale en vigueur des dépenses retracées dans le BAPSA, les prestations de couverture complémentaire « CMU » nont pas à être intégrées au budget annexe, non plus que leur financement. Mais on pourrait soutenir que la logique du BAPSA voudrait cette intégration : lobjet de celui-ci est bien de présenter, dune part lensemble des prestations légales obligatoires bénéficiant aux non salariés agricoles, dautre part, leur financement, qui repose largement sur la solidarité du contribuable et des autres régimes de sécurité sociale, vu la situation démographique du régime agricole. Or, la loi « CMU » a bien institué une nouvelle forme de prestations légales obligatoires, quand bien même il sagit de prestations complémentaires, financées par la solidarité : en effet, le fonds de financement de la couverture complémentaire « CMU » est alimenté par lÉtat et une ressource fiscale assise sur les assureurs complémentaires. 3. Les documents destinés à linformation du Parlement sont imprécis Votre Rapporteur souhaite enfin évoquer limprécision de certains documents destinés à linformation du Parlement et prévus, à cette fin, par les dispositions organiques relatives aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. On nen prendra que deux exemples : lannexe d au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui retrace les ressources des régimes de sécurité sociale, inscrit « 0 » à la ligne C3S affectée au régime agricole, en 1999 comme en 2000 : le milliard de francs versé au régime en 1999 a apparemment fait lobjet dune erreur dimputation quant au milliard de francs prévu en 2000, il résulte, comme on le sait, dun amendement postérieur au dépôt du projet de loi de financement, dailleurs voté dans le cadre de la loi de finances et même pas transposé, en première lecture, dans les prévisions financières de la loi de sécurité sociale ; le fascicule annexé « bleu » relatif au BAPSA 2000, dans la présentation des mesures de crédits du titre IV (pages 20 et 21), ne décompose pas réellement les ajustements opérés sur le chapitre 4696, le plus gros du budget annexe (49 milliards de francs) puisquil est consacré aux retraites agricoles : ny sont pas identifiés, en particulier, lincidence de la revalorisation indiciaire des retraites en 2000, ni le surcoût de lapplication en année pleine de la revalorisation des petites retraites de 1999 (soit, quand même, 400 millions de francs). Sans oublier, bien sûr, la non inscription de la revalorisation décidée laisser cette page en blanc sans numérotation II. LA PROTECTION SOCIALE DES AGRICULTEURS : FORCES ET FAIBLESSES DE LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE Le champ étroit du BAPSA ne couvre, on la dit, ni les recettes et charges de gestion du régime agricole, ni lassurance accidents du travail des exploitants agricoles, ni les garanties complémentaires offertes dans les différentes branches aux agriculteurs, qui, avec la loi sur la couverture maladie universelle, ont cessé, dans un cas au moins, dêtre intégralement facultatives. Souhaitant élargir son propos, votre Rapporteur spécial a procédé cette année au contrôle sur place, dans le cadre de ses prérogatives, de cinq caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) : celles de Moselle, des Alpes maritimes, du Puy de Dôme, du Morbihan et enfin de Corse. Ces contrôles ont privilégié plusieurs thèmes : limplication, très développée pour un organisme gérant par ailleurs un régime obligatoire de base de sécurité sociale, de la MSA dans des activités concurrentielles ; plus spécifiquement, la présence des caisses de MSA dans lassurance complémentaire maladie et les conséquences de linstauration de la couverture maladie universelle, ainsi que les perspectives dévolution de lassurance accidents du travail des exploitants agricoles ; les perspectives détablissement dun régime complémentaire obligatoire de retraite ; les obstacles au nécessaire regroupement des caisses ; la gestion et le contrôle par la MSA des immatriculations, de lassiette et du recouvrement des cotisations, ainsi que des prestations. A. LE DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS CONCURRENTIELLES DE LA MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE La Mutualité sociale agricole se trouve dans une situation assez particulière pour un organisme de sécurité sociale : à la différence des caisses du régime général, spécialisées par branche, mais aussi de la plupart des caisses des régimes spéciaux, elle gère ou peut gérer lensemble des risques de sécurité sociale (vieillesse, maladie, famille et accidents du travail) des salariés et non salariés agricoles ; à la différence, là aussi, de la plupart des caisses de sécurité sociale des autres catégories de travailleurs, elle na pas toujours le monopole légal de la gestion des risques, mais est en concurrence sur celle des risques maladie et accidents du travail des non salariés agricoles. Sagissant de lassurance maladie, cette concurrence, assurée principalement par les assureurs privés regroupés dans le GAMEX, est résiduelle (le GAMEX ne gère plus que 8,5 % des effectifs et ce sont essentiellement des retraités) ; il sagit de toute façon dune branche où cotisations et prestations sont définies par la loi et le règlement ; cette « concurrence » na donc guère de portée. Sagissant en revanche des accidents du travail des non salariés agricoles, sur lesquels on reviendra, on est en présence dun vrai régime concurrentiel, où les primes sont libres, dans lequel la MSA est un acteur minoritaire ; enfin, la MSA a développé des activités non négligeables dans le champ des garanties complémentaires facultatives et concurrentielles, ainsi que des prestations de service. Dans les caisses visitées par votre Rapporteur, le produit des activités annexes représente entre moins de 4 % (en Corse) et près de 13 % (dans le Puy de Dôme) des recettes du budget propre de ces caisses (qui couvre leurs frais de gestion, de médecine conseil et daction sanitaire et sociale ; comme on le sait, les prestations sociales légales et les cotisations « techniques » sont, certes, retracées dans les comptes des caisses, mais gérées à léchelon central, qui couvre le différentiel, pour chaque caisse, entre les unes et les autres). Ces recettes peuvent provenir, principalement, de trois sources : la rémunération du recouvrement de certains prélèvements pour le compte de tiers, notamment les cotisations de retraite complémentaire et dassurance chômage des salariés agricoles ; loffre de produits complémentaires en assurance maladie ou de lassurance de base accidents du travail ; les prestations de services aux assureurs complémentaires en maladie, pour lesquels les caisses de MSA peuvent opérer directement le décompte ou auxquels elles peuvent vendre des images de décompte. Votre Rapporteur a constaté sur ce type de prestations une grande variété de situations entre les caisses, dans la nature des services offerts (décompte ou image), les modes de rémunération (en pourcentage des prestations maladie décomptées ou par dossier) et les tarifs, le nombre dassureurs complémentaires concernés (à lorigine, seul Groupama létait dans lensemble des caisses), même si le jeu de la concurrence et lobligation pour les caisses de sy prêter conduiront inévitablement à une large harmonisation. Le statut juridique et fiscal des ressources et des activités concurrentielles comporte actuellement des zones dombre. B. LA NÉCÉSSITÉ DE CLARIFIER LE STATUT DES ACTIVITÉS CONCURRENTIELLES DE LA MSA On peut sinterroger tout autant sur le champ des activités concurrentielles, ouvertes à la MSA au regard du droit national et communautaire que sur leur statut fiscal. 1. Quelles activités concurrentielles peuvent développer les caisses de MSA ? En règle générale, afin de limiter le mélange des genres, source de distorsions de concurrence, on doit choisir, pour la gestion de la protection sociale dune catégorie de personnes, entre deux modèles : soit on confie à un (ou plusieurs) organismes le monopole légal de gérer les prestations obligatoires de sécurité sociale, en leur interdisant dintervenir dans le champ concurrentiel des prestations facultatives complémentaires ; soit on organise une concurrence même pour la gestion des prestations obligatoires, la loi et le règlement les définissant naturellement, ainsi quéventuellement les cotisations. La MSA a le monopole de la gestion de la plupart des branches des régimes obligatoires des salariés et des non salariés agricoles et peut en outre proposer à ses affiliés des garanties complémentaires, au moins en assurance maladie. Cest naturellement une situation avantageuse, car, pour un organisme qui gère déjà la couverture sociale de base dune population donnée, la gestion de prestations complémentaires pour celle-ci représente seulement un coût marginal. Du point de vue du droit national, le rattachement de la MSA aux dispositions du code de la mutualité (opéré à linitiative, notamment, de votre Rapporteur, par larticle 49 de la loi dorientation agricole) consolide certainement sa capacité à offrir des produits dassurance complémentaire, en même temps quil donne un fondement incontestable aux cotisations obligatoires de base. La référence antérieure au code du travail, qui assimilait la Mutualité à un syndicat, justifiait évidemment peu, ni de la gestion dun régime obligatoire de sécurité sociale, ni dactivités mutualistes facultatives Il reste le problème du droit de la concurrence, dorigine essentiellement communautaire. Son intervention a été illustrée par laffaire « COREVA » : la condamnation par le Conseil dÉtat du régime complémentaire facultatif de retraite par capitalisation créé en 1988 (CE, 8 novembre 1996, FFSA c/CCMSA), que gérait la seule MSA, a conduit le législateur à ouvrir à la concurrence la possibilité doffrir ce type de produit et à en écarter la MSA (loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 dorientation sur la pêche maritime et les cultures marines). On pourrait se demander si le rattachement explicite de la MSA au code de la mutualité opéré cette année en loi dorientation na pas pour conséquence dautoriser à nouveau celle-ci à offrir des produits de type COREVA, puisque la loi de 1997 mentionne les contrats de groupe prévus par le code de la mutualité. La question fondamentale est cependant celle de linterprétation de l« arrêt COREVA ». Le monopole de gestion établi en 1988 au profit de la MSA a-t-il été cassé seulement parce que cétait un monopole fiscal (évidemment, les agriculteurs pouvaient contracter des assurances vie ; le privilège de COREVA, cétait que seules ses primes étaient déductibles de limpôt), ou bien, plus généralement, à cause de la distorsion de concurrence que représentait lintervention sur le marché complémentaire concurrentiel de lorganisme gérant le régime de base, avec tous les avantages liés à celui-ci : réseau de distribution déjà constitué et financé par les prélèvements obligatoires ; fichier de la population concernée ? Dune réponse claire à cette interrogation dépend lavenir des activités dassurance concurrentielle de la MSA, que ce soit en vieillesse, en maladie ou en accidents du travail. 2. Quel statut fiscal pour les activités concurrentielles de la MSA ? A lheure actuelle, les caisses de MSA ne sont assujetties aux « impôts commerciaux » (impôt sur les sociétés, taxe professionnelle et TVA) que sur leurs produits de placement (prélèvement libératoire). Cependant, il est probable quelles doivent à terme se préparer à lassujettissement à tout ou partie de ces impôts de leurs ressources tirées de prestations de services et de leurs activités exercées dans un cadre concurrentiel, ne serait-ce que par égalité de traitement avec les assureurs privés concurrents. Dans le cadre du processus de remise en ordre de la fiscalité des associations, certaines caisses qui ont développé des associations de médecine du travail offrant des prestations au-delà du champ des ressortissants du régime agricole sont déjà confrontées à cette inévitable évolution fiscale. Demain, cest en fait lensemble du monde mutualiste, y compris le MSA, qui le sera pour ses activités concurrentielles. C. LES INCIDENCES DU VOLET COMPLÉMENTAIRE DE LA « COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE » La loi du 27 juillet 1999 instituant la couverture maladie universelle (CMU) entrera en vigueur le 1er janvier 2000 pour lessentiel de ses dispositions et les enjeux sont considérables pour les caisses de MSA. Dans ses déplacements, votre Rapporteur a rencontré des responsables de caisses inquiets, mais surtout très peu informés, seules deux caisses ayant cherché à évaluer lincidence de certaines dispositions du texte dans leur ressort. Votre Rapporteur concède bien volontiers que cette insuffisance dévaluation ne peut être reprochée aux caisses de MSA, ni même à la Caisse centrale, compte tenu des contradictions du texte qui a été adopté et du retard pris dans la publication des textes dapplication. Les problèmes que pose le volet « couverture de base » du texte ont été indiqués supra : la non prise en compte dans le projet de BAPSA du coût de la réintégration des déchus de droits ; le sentiment dinjustice que pourraient ressentir les agriculteurs assujettis aux cotisations minimales forfaitaires. Cependant, cest sur le volet « couverture complémentaire » que les incertitudes et les inquiétudes sont les plus grandes, et pas seulement parce que sa nature obligatoire brouille la frontière traditionnelle entre assurance de base obligatoire et assurance complémentaire facultative. Une première incertitude lourde concerne le nombre de bénéficiaires potentiels du dispositif parmi les ressortissants du régime agricole. On a pu parler, pour les exploitants et leurs ayants droit, comme pour les retraités, de 10 % à 30 % des effectifs, soit, pour 2,33 millions de bénéficiaires de lassurance maladie agricole en 1999, 200.000 à 700.000 personnes. Lincertitude très grande qui règne non seulement sur la connaissance des revenus effectifs des ménages dagriculteurs ou de retraités agricoles (problème des revenus des conjoints, des polypensionnés, etc), mais aussi sur les seuils de revenus qui seront finalement retenus, ne permet guère daffiner ces chiffres. On rappellera donc seulement deux faits : dune part, 781.000 retraités agricoles bénéficieront en 2000 de majorations de pensions qui ne les amèneront même pas au minimum vieillesse (et les intéressés ont eu des « carrières longues » : le nombre de « polypensionnés » parmi eux est relativement limité) ; dautre part, 25 % des 605.000 cotisants de lAMEXA en 1998, soit 151.000 exploitants, étaient des agriculteurs imposés au forfait (ceux imposés au réel naccéderaient à la CMU que sur dérogation) sur une base inférieure à 800 fois le SMIC horaire (32.000 francs environ). La seconde incertitude porte sur le coût moyen du « panier de soins » complémentaire couvert gratuitement dans le cadre de la CMU et comprenant la prise en charge du « ticket modérateur », du forfait hospitalier et de dépassements en dentisterie et en lunetterie. On sait que le « fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie », fonds ad hoc créé par la loi, financera à hauteur de 1.500 francs chaque bénéficiaire de la CMU qui sadressera à un assureur privé ou mutualiste. Le contenu du panier nétant pas encore défini réglementairement, il nest pas possible de porter un jugement définitif sur ce montant ; toutefois, les assureurs apparaissent de plus en plus convaincus que le coût moyen du panier pourrait être de 2.000 à 2.200 francs, donc très supérieur aux 1.500 francs forfaitairement offerts. La caisse du Morbihan a procédé à une simulation sur la base dun produit complémentaire quelle offre, baptisé « Confort santé + », dont les garanties seraient très proches du « panier CMU », tel quil peut être envisagé. Sur léchantillon étudié, le montant moyen de prestations dépasse 2.000 francs en 1998 et atteint 1.050 francs au premier semestre 1999 (sur six mois), et il faudrait y ajouter les frais de gestion pour parvenir au coût réel par adhérent ; dans une analyse par classe dâge, la dépense moyenne annuelle ne serait inférieure à 1.500 francs que pour les moins de 50 ans. Que se passera-t-il si le « panier CMU » apparaît effectivement nettement plus coûteux que le forfait de 1.500 francs ? Les assureurs privés et les mutualistes, qui ny sont pas contraints, se refuseront à être prestataires de la protection complémentaire CMU. Leurs représentants rencontrés par votre Rapporteur ne cachent pas leur extrême prudence sur ce dossier. Les bénéficiaires de la CMU devront donc sadresser à leur organisme assureur de base, notamment la MSA (ou le GAMEX), que la loi obligera à les prendre en charge. La loi dispose également que le fonds de financement cité supra versera aux organismes assureurs de base gérant la protection complémentaire de certains de leurs affiliés « un montant égal aux dépenses résultant » de celle-ci. Les organismes de sécurité sociale sont donc mieux traités que les assureurs privés et mutualistes et la prise en charge complémentaire de leurs affiliés bénéficiant de la CMU ne devrait en principe entraîner que des surcoûts de gestion. Cependant, il convient de rappeler que le fonds CMU, alimenté par une contribution des assureurs complémentaires et une subvention budgétaire, a été « calibré » à 9 milliards de francs (1.500 francs multipliés par 6 millions de bénéficiaires) ; si le coût du « panier » explosait, il faudrait un complément de plusieurs milliards de francs en cours dannée. Lexpérience des versements de lÉtat aux régimes de sécurité sociale peut donner quelques craintes à cet égard, si lon pense, par exemple, à la majoration de lallocation de rentrée scolaire : tous les ans, cette majoration, décidément bien prévisible, est versée par les caisses dallocations familiales en septembre et son remboursement par lÉtat, inscrit dans un décret davance ou la loi de finances rectificative de fin dannée, nest souvent effectué quen hiver (le 22 janvier 1999 pour la majoration de 1998). On peut donc craindre que les caisses dassurance maladie, la MSA et le GAMEX, ou le BAPSA, ne supportent la charge du surcoût du « panier » ou au moins un décalage de trésorerie. D. LA PERSPECTIVE DUN RÉGIME COMPLÉMENTAIRE OBLIGATOIRE DE RETRAITE Larticle 3 de la loi dorientation prévoit que le Gouvernement doit remettre au Parlement, dans les trois mois suivant la publication de cette loi, un rapport sur les retraites agricoles, qui abordera en particulier le thème de léventuelle instauration dun régime complémentaire obligatoire. Léchéance du dix octobre na pas été respectée, ce qui tient sans doute à la grande complexité du dossier. Sur cette question votre Rapporteur tient à souligner trois faits : compte tenu de lévolution démographique du monde agricole, un régime complémentaire qui distribuerait dès sa création des prestations supplémentaires à des retraités qui ny auraient jamais cotisé ne serait pas viable en labsence dune importante subvention de lÉtat ; or, il nest pas réaliste despérer une telle participation de lÉtat quand celui-ci ne subventionne pas, de manière générale, les régimes complémentaires existants ; enfin, la situation économique de lagriculture ne permet pas dimposer une nouvelle cotisation obligatoire dun niveau élevé. Au regard de ces réflexions, on peut estimer quun régime complémentaire obligatoire (dont la gestion serait logiquement confiée à la MSA), destiné à porter à lavenir aux alentours de 4.000 francs la retraite minimale dun chef dexploitation à carrière longue, devrait reposer sur un mécanisme de « répartition provisionnée » (les cotisations versées les premières années sans dépenses significatives de prestations étant mises en réserve) et un taux de cotisation obligatoire de lordre de 2 %, quitte à prévoir la liberté pour les assujettis de tripler ou quadrupler ce taux. Lincitation financière serait assurée par la déductibilité fiscale et sociale des cotisations, qui représenterait indirectement la participation de lÉtat. E. LES ACCIDENTS DU TRAVAIL DES EXPLOITANTS AGRICOLES Depuis la loi (n° 66-950) du 22 décembre 1966, les non salariés agricoles sont obligés de sassurer contre les accidents du travail et de la vie privée (auparavant, il nexistait de régime légal, en la matière, quen Alsace Moselle : voir infra). Ils contractent cette assurance (dite AAEXA), dont la loi définit les prestations, mais non les primes, auprès de lorganisme de leur choix. Ce régime est aujourdhui lobjet de critiques qui ont conduit le Gouvernement à demander aux inspections générales de lAgriculture et des Affaires sociales de mener une enquête, confiée à Madame Monique Mousseau et Monsieur Pierre Gérard Cailly. 1. Les différents assureurs Quels sont les différents intervenants sur le marché de lassurance de base obligatoire des agriculteurs en accidents du travail ? Il convient tout dabord de signaler lexistence dun régime particulier spécifique à lAlsace Moselle, qui a justifié le déplacement de votre Rapporteur en Moselle. Il y existe un régime spécifique obligatoire, issu des lois sociales de Bismarck et géré par des caisses spéciales, qui couvre à la fois les exploitants et les salariés agricoles (et plus généralement toute personne exécutant un travail sur une exploitation agricole). Ce régime assure aux exploitants des prestations alignées sur celles des salariés et donc beaucoup plus substantielles que celle de lAAEXA appliquée sur le reste du territoire. Le financement de ce régime repose, pour sa part exploitants, sur une cotisation additionnelle à limpôt foncier ; cette cotisation est une sorte dimpôt de répartition dont le produit attendu est réparti entre les communes, puis, dans chacune, entre les propriétaires selon le revenu cadastral et que ces propriétaires soient ou non affiliés au régime agricole pour les autres risques ; le taux de prélèvement moyen est assez élevé, puisquen Moselle il dépasse 60 francs par hectare. Il est clair quun tel système de financement, qui fait contribuer à un niveau élevé même des personnes peu susceptibles de bénéficier des prestations du régime, peut être accepté là où il est inscrit dans lhistoire, mais ne saurait servir de modèle ailleurs. Dans le reste du pays, le paysage concurrentiel résultant de la loi de 1966 est dominé par Groupama, comme le montre le tableau ci-dessous. Trois caisses de MSA ont toutefois décidé doffrir des contrats dAAEXA : celles du Puy de Dôme, visitée par votre Rapporteur, de lAriège et des Hautes Pyrénées. Il y a enfin les assureurs privés.
Commentant ce tableau, la mission dinspection sinterroge sur la fiabilité de la statistique sagissant des prestations versées par les assureurs privés, qui ont représenté en 1997 moins de 15 % des primes encaissées. Ce ratio est invraisemblable La MSA, là où elle est présente, apparaît offrir le meilleur ratio prestations versées/primes encaissées, ce qui peut sexpliquer par sa vocation sociale, mais aussi le coût marginal que représente la gestion de lAAEXA pour un organisme gérant déjà la branche maladie. En tout état de cause, au regard des ratios prestations/primes, la gestion de lAAEXA semble plutôt rentable pour les assureurs de divers statuts, sachant que la charge de la revalorisation des rentes est reportée sur le fonds commun des accidents du travail agricole (voir infra), ce qui les dispense de constituer des provisions à ce titre. On notera enfin qua été créé en 1972 un régime légal complémentaire, facultatif et également concurrentiel, sur lequel on reviendra. 2. Les faiblesses du régime en vigueur Les critiques contre le dispositif légal actuel sont multiples : · La faiblesse des prestations Les garanties offertes par le régime, définies par les textes, sont limitées au remboursement des frais médicaux et au versement de rentes forfaitaires, réservées aux seuls invalides graves (taux dincapacité au moins égal à deux tiers) et dun faible montant : 2.000 francs par mois pour une inaptitude totale. Il ny a pas dindemnités journalières, ni de rentes pour les incapacités faibles ou moyennes, non plus que de prestations décès. · Linsuffisance de la prévention Compte tenu de la diversité des assureurs, la prévention des accidents du travail des exploitants agricoles ne fait pas lobjet dun plan densemble ; les actions menées paraissent limitées ; celles menées par la MSA au profit des salariés agricoles (qui ont, eux, une branche accidents du travail) profitent de fait aux chefs dexploitation qui sont employeurs · Labsence de contrôle de lobligation dassurance Même sil nexiste pas de statistiques fiables sur ce point, il est patent quun certain nombre dagriculteurs ne sassurent pas contre les accidents du travail, que ce soit volontairement ou par ignorance de la législation. Le chiffre, souvent avancé, de 20% de non assurés est cependant excessif ; dans les départements où il sest rendu, votre Rapporteur a procédé à des sondages en interrogeant ses interlocuteurs, en particulier les médecins conseil, sur les accidents du travail de non assurés qui seraient mis subrepticement à la charge de lassurance maladie : les cas seraient exceptionnels. Dans le Puy de Dôme, où la caisse connaît bien le risque accidents du travail, puisquelle le gère, ses responsables sont persuadés quau moins 97% des agriculteurs sont assurés (90% létant à la MSA). En tout état de cause, même si le non respect de lobligation dassurance nest peut-être pas si répandu, il importe de se donner les moyens de vérifier lapplication de la loi. Ils sont prévus : larticle 1234-14 du code rural prévoit une amende contraventionnelle de 400 à 1.000 francs, voire 2.000 francs en cas de récidive, pour les non assurés, montant qui paraît dissuasif au regard de celui des primes, en général de lordre de1.500 francs par an. Par ailleurs, le décret (n° 88 931) du 16 septembre 1988 établit une obligation, pour les assureurs, de transmettre annuellement une liste des affiliés à lAAEXA ; cette liste est adressée à linspection du travail agricole (ITEPSA). Ce document, toutefois, ne permet pas de vérifier la couverture des membres de la famille des chefs dexploitation souscripteurs des contrats. Surtout, il ne semble pas que les ITEPSA se préoccupent beaucoup dappliquer la loi. · La confusion entre accidents du travail et de la vie privée On ne peut que sinterroger sur la pertinence de conserver un dispositif obligatoire couvrant à la fois les accidents du travail et ceux de la vie privée. Cest une spécificité agricole qui pose un double problème : dans loptique fiscale, ne sont en principe déductibles du revenu professionnel que les primes afférentes à des risques spécifiquement professionnels et, dans le cas de contrats qui ne garantissent pas exclusivement des risques présentant un caractère professionnel, la déduction de la fraction des primes destinée à couvrir des risques professionnels ne peut être admise que si cette fraction est nettement individualisée (réponse ministérielle n° 18510, à propos dassurances contractées par des membres de professions libérales, JO Sénat du 1er novembre 1984 ; arrêt n° 90 252 de la cour administrative dappel de Bordeaux, en date du 13 décembre 1992) ; dans la perspective dune amélioration des prestations de lAAEXA, on peut observer que, si la garantie dune rente même pour des accidents de la vie privée ne pose aucun problème tant que cette rente est de toute façon inférieure aux minima sociaux, la garantie dune rente revalorisée, qui dans le cas des accidents de la vie privée serait propre aux agriculteurs, pourrait être contestée dans ce cas, car elle impliquerait naturellement des primes plus importantes. · Le financement absurde du fonds commun des accidents du travail agricole Le fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA) a notamment pour mission de financer la revalorisation des rentes complémentaires daccidents du travail des exploitants agricoles. Il est, compte tenu de la situation démographique du monde agricole, structurellement déséquilibré : sur des ressources évaluées à 849 millions de francs pour 2000, lessentiel proviendrait de transferts de solidarité (régimes de sécurité sociale et contributions publiques), 120 millions de francs seulement devant représenter les contributions de la profession. Ces contributions sont au nombre de deux : lune est assise sur les primes versées dans le cadre de lassurance obligatoire contre les accidents du travail et de la vie privée, avec un taux de 10 %. Lautre contribution est assise sur les primes encaissées par les assureurs au titre du régime complémentaire facultatif que la loi a défini. Les taux en sont déterminés par arrêté en fonction des recettes et des dépenses de lannée précédente ; donc, plus lassiette diminue, plus ils augmentent ; ils atteignent maintenant 65 % ou 87 % selon la nature des contrats ! Cette taxe est une bonne illustration du principe selon lequel « trop dimpôt tue limpôt ». Des contrats aussi lourdement taxés ne sont en effet guère attractifs. De 1985 à 1997, le nombre de chefs dexploitation souscrivant à lassurance complémentaire est passé de près de 200.000 à 32.000 ; les primes encaissées sont passées de plus de 180 millions de francs à moins de 50 millions de francs. La loi a été aisément (et légalement) contournée par les assureurs, car les prestations du régime complémentaire facultatif légal sont définies par le code rural ; il suffit donc doffrir un produit sortant légèrement de ce cadre pour échapper à la taxation. Plus de la moitié des affiliés en AAEXA à GROUPAMA auraient ainsi souscrit une garantie complémentaire dune nature ou dune autre ; 8% seulement de ces affiliés, pourtant, adhéraient (encore) en 1997 au régime complémentaire légal. 3. Les possibilités de réforme Deux options sont ouvertes. Dans une première, on changerait complètement de système en sortant du régime de liberté choisi en 1966 : lassurance accidents du travail des exploitants agricoles deviendrait une branche du régime de sécurité sociale de ceux-ci, avec des cotisations et des prestations définies ; la gestion en serait vraisemblablement confiée à un organisme unique, qui serait logiquement la MSA. Une telle option suppose que lon croie que la loi est plus apte que le marché à assurer aux agriculteurs les meilleures garanties au meilleur prix ; cest un choix philosophique De manière pratique, deux considérations invitent à la prudence : les régimes de sécurité sociale reposant généralement sur des cotisations proportionnelles au revenu, cette option nécessiterait de trancher entre des cotisations plus ou moins forfaitaires, plus ou moins liées au risque (variable selon les orientations de production) ou plus ou moins proportionnelles ; il existe une sorte déquilibre accepté entre la MSA et Groupama, dans leurs champs dactivités ; le statu quo ne saurait être sacré ; il convient tout de même de réfléchir quand on le modifie profondément Votre rapporteur spécial considère donc que lon pourrait, au moins dans un premier temps, répondre aux critiques par des solutions moins ambitieuses, quitte à reposer la question dune « branche » gérée par la MSA dici deux ou trois ans : il est légitime daller vers une amélioration des prestations et un renforcement de la prévention ; la coordination de celle-ci pourrait être assurée dans le cadre dun fonds alimenté par les différents assureurs ; sagissant des prestations, létablissement dune distinction entre accidents du travail et accidents de la vie privée, qui reporterait ipso facto les frais médicaux afférents à ces derniers sur lassurance maladie (ce qui serait parfaitement justifié au regard du principe de parité des prestations du régime agricole avec les autres régimes), dégagerait, à primes constantes, des moyens permettant dengager la revalorisation des rentes daccidents du travail et lélargissement du champ de leurs bénéficiaires ; en matière de cotisations, il serait normal que celles dun régime obligatoire de protection sociale soient définies par les pouvoirs publics ; votre Rapporteur considère quune tarification forfaitaire homogène par filière de production tendrait à responsabiliser les différentes filières ; la MSA détenant le fichier le plus exhaustif, en principe, des exploitants agricoles, on pourrait lui confier le contrôle de lobligation dassurance en accidents du travail, soit en prévoyant que les autres assureurs lui transmettant leurs fichiers pour effectuer des recoupements, soit en lui faisant exiger de chacun de ses affiliés une attestation dassurance accidents, à défaut de laquelle une pénalité financière leur serait infligée (ou une affiliation automatique au risque accidents du travail géré par la MSA) ; il faut cest là une urgence soit réformer le financement du FCATA, en lasseyant sur une taxe à taux unique sur les primes des assurances de base et complémentaires, y compris les assurances complémentaires sortant du régime légal complémentaire, soit renoncer à ce dernier, soit enfin supprimer le FCATA (ses dépenses actuelles étant reportées sur le régime daccidents du travail des salariés agricoles et sur le dispositif réformé applicable aux non salariés) ; en tout état de cause, lassurance complémentaire doit être encouragée dans un cadre pleinement concurrentiel. F. LA PERSISTANCE DES OBSTACLES AU REGROUPEMENT Votre Rapporteur a consacré lun de ses déplacements à la caisse de MSA des Alpes maritimes, notamment parce que cette caisse avait engagé un processus de fusion avec la caisse voisine du Var et que ce processus a échoué, de même que celui lancé entre les Landes, les Pyrénées atlantiques et les Hautes Pyrénées. Certes, dautres fusions se sont révélées plus heureuses dans la période récente : une fusion est réalisée depuis le 1er janvier 1998 entre les deux caisses des Vosges et de Meurthe et Moselle ; au 1er janvier 2000, seront créées dune part, la caisse dAlsace par fusion des caisses du Bas Rhin et du Haut Rhin, dautre part, une caisse regroupant les caisses dIsère, de Savoie et de Haute Savoie. Ces résultats restent pourtant hors de proportion de lenjeu. Certaines caisses, confrontées à la démographie, nont plus que quelques milliers de ressortissants, toutes catégories confondues. Les regroupements sont inéluctables. La convention dobjectifs et de gestion conclue le 23 décembre 1998, entre lÉtat et la Caisse centrale de la MSA, pour la période de 1999 à 2001, prévoit que des études préalables au rapprochement des caisses ou à la mise en commun de moyens seront réalisées avec la Caisse centrale et que des bilans réguliers sur les gains obtenus seront effectués. A lissue des élections de cet automne, il est convenu que le conseil central propose un plan en ce domaine pour son mandat de cinq ans. La démarche reste donc très prudente. Votre Rapporteur considère quà défaut de sengager dans un processus autoritaire national, il est nécessaire de faire sauter tous les verrous, dans la réglementation en vigueur, aux regroupements. A cet égard, il est à tout le moins regrettable que la loi dorientation agricole en ait encore ajouté : son article 48 précise que, sauf dérogation accordée par le ministre de lAgriculture, la circonscription des caisses fusionnées ou regroupées sous forme dassociation ne peut excéder celle des régions administratives, au prétexte que ces fusions ou regroupements doivent seffectuer dans un cadre cohérent avec les nouvelles instances de gestion du risque maladie (union régionale des caisses dassurance maladie, agences régionales de lhospitalisation). Parmi les obstacles législatifs ou réglementaires évoqués notamment par les responsables de la caisse des Alpes maritimes et qua recensés votre Rapporteur, citons principalement : la lourdeur des règles de vote dans les conseils des caisses souhaitant fusionner (majorité des deux tiers, quorum par collège), qui devraient être allégées ; les conditions de représentation des caisses fusionnées dans les instances de la Caisse centrale, chaque caisse, quelle soit ou non pluridépartementale (et quel que soit le nombre de ses ressortissants), disposant actuellement du même nombre de délégués à lAssemblée générale centrale de la MSA ; labsence dincitations financières au rapprochement comparables à celles qui ont été développées pour encourager les organes intercommunaux. Les caisses de MSA ont institué, dans leur dispositif de péréquation des charges de gestion, une dotation de base forfaitaire destinée à assurer un « train de vie » minimal aux plus petites dentre elles. Elles pourraient également prévoir une majoration spéciale pour les caisses regroupées. Il est clair, en effet, quil existe des coûts fixes liés à lexistence de la structure. Ce sont dailleurs les premiers à être réduits lors dun processus de rapprochement de caisses : les deux caisses des Alpes maritimes et du Var, avant léchec final de leur fusion, sétaient ainsi dotées dune équipe de direction commune, économisant dès lors trois postes de cadres dirigeants sur huit. Lanalyse des performances de gestion des caisses, mesurées par le ratio de leurs dépenses de gestion par unité de charge, montre au demeurant une corrélation significative entre maîtrise des coûts et taille. Daprès une statistique produite par la caisse des Alpes maritimes, le coût de gestion moyen des dix caisses les plus proches, en termes de taille (mesurée par le nombre dunités de charge), de lensemble Alpes maritimes Var, était, en 1995, inférieur de 15 % à celui des dix caisses les plus proches, en taille, des Alpes maritimes toutes seules. Cette forme de corrélation entre petite taille et coûts élevés ne constitue évidemment pas un motif pour favoriser les petites caisses dans les mécanismes de péréquation, mais, au contraire, une incitation à utiliser les biais financiers pour pousser aux rapprochements. Au-delà des lourdes contraintes réglementaires et financières évoquées supra, dautres éléments, plus sociologiques, doivent être rappelés. Les interlocuteurs de votre Rapporteur ont mis en avant lopportunité, afin de faciliter les fusions, dassouplir certaines dispositions pour respecter les spécificités locales ou les susceptibilités individuelles : il sagirait dorganiser une transition progressive entre les anciens conseils dadministration fusionnés et le nouveau, de préserver la gestion départementale de certaines compétences (on pense à laction sanitaire et sociale, aux commissions de recours amiable ). Votre Rapporteur nhésite pas à affirmer que linstauration de limites dâge pour les administrateurs serait également opportune. G. LE CONTRÔLE : LES PROBLÈMES SPÉCIFIQUES AU RÉGIME AGRICOLE Lorganisation du contrôle des conditions daffiliation, de lassiette et du recouvrement des cotisations et du versement des prestations nest sans doute pas le point fort de la Mutualité sociale agricole daujourdhui. Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1999, la Cour des comptes critique la MSA, dune part sur la gestion dune prestation spécifique au régime agricole, lallocation de remplacement des agricultrices enceintes, dautre part sur sa participation à une politique nationale prioritaire, la lute contre le travail dissimulé. Les observations de la Cour sur ces deux points constituent la synthèse de travaux réalisés par les comités départementaux dexamen des comptes des organismes de sécurité sociale (COD EC). Lallocation de remplacement est un thème dactualité, puisquelle a été substantiellement améliorée dans le cadre de la loi dorientation agricole, ce dont on ne peut que se féliciter. Cependant, les conditions de sa gestion apparaissent imparfaites, daprès les éléments recueillis par la Cour des comptes : les prestations sont fournies, en principe, par des services de remplacement conventionnés par les caisses de MSA ; il apparaît toutefois que les avenants tarifaires annuels prévus par la réglementation ne sont pas toujours passés et sont généralement imprécis et, en outre, rarement transmis au GAMEX, qui peut intervenir aussi dans la gestion de la prestation ; les prix de journée et donc la part restant à la charge des agricultrices sont très variables ; le calcul de lallocation est très complexe et donne souvent lieu à des erreurs de la part des agents qui en sont chargés. La Cour recommande donc la mise en place dun véritable pouvoir de contrôle des caisses sur les services de remplacement, une amélioration de la réglementation, ainsi que la mise en place dun véritable contrôle interne. Ce triptyque manque de suivi des relations avec les autres services associés, dune manière ou dune autre, à la gestion des recettes ou des prestations des caisses inadaptation de la réglementation défaillance de la gestion interne des procédures pourrait, considère votre Rapporteur, sappliquer, dans de nombreux cas, aux différentes gestions assurées par les caisses de MSA. La lutte contre le travail dissimulé est également un exemple intéressant, puisquelle donne à la Cour des comptes loccasion de comparer, sur une politique prioritaire, les performances des organismes des régimes général (URSSAF et CGSS) et agricole. Le jugement comparatif nest pas favorable aux caisses de MSA, auxquelles sont reprochés, de manière générale, une absence quasi-totale de documents méthodologiques, un recours trop limité à la verbalisation, la « pédagogie » étant parfois préférée à la répression, un manque général de coordination, etc. Autant dobservations qui pourraient souvent valoir, daprès lexpérience de votre Rapporteur, pour dautres thèmes que le contrôle du travail dissimulé. Au cours des contrôles sur place effectués par votre Rapporteur, quatre thèmes ont été particulièrement évoqués : les conditions daffiliation au régime agricole ; le contrôle de lassiette « revenus professionnels » ; les causes de la médiocrité générale des taux de recouvrement des cotisations personnelles des agriculteurs ; le niveau très inégal, selon les caisses, de lincidence (rapport du nombre de bénéficiaires effectifs à la population potentiellement bénéficiaire) des prestations distribuées sous forme de rentes (pensions dinvalidité, allocations aux adultes handicapés, RMI, rentes daccidents du travail pour les salariés ). De manière générale, votre Rapporteur a relevé un certain manque de culture du contrôle (sauf, sans doute, en matière daffiliation, où le souci dassujettir le plus de terres possibles est présent), une faiblesse de la coordination nationale et une insuffisance des relations avec les autres services publics, voir de la perception des incidences des décisions prises par les caisses sur la situation des agriculteurs vis-à-vis dautres droits ou obligations financières (aides communautaires, impôts, etc.). 1. Laffiliation Votre Rapporteur avait été stupéfié, lors de son contrôle de juin 1998, de la « tenue » des dossiers daffiliation par la caisse de MSA de Corse. Ce thème a donc été au centre des cinq contrôles de lexercice 1999. Ce qui frappe en premier lieu, cest la diversité, selon les caisses, des justificatifs demandés et fournis pour établir la réalité et la consistance des exploitations. Le formulaire national en cours délaboration est jugé trop lourd par certaines caisses et chacune a son propre modèle (parfois, semble-t-il, il existe un modèle commun à plusieurs caisses voisines), qui, en outre, peut comporter une référence explicite aux pratiques locales en matière de faire valoir des terres. Les baux verbaux restent fréquents, par exemple dans le Puy de Dôme. Certaines situations apparaissent tout à fait anormales au regard du code rural, par exemple, dans les Alpes maritimes, des locations gratuites dans le cadre familial, voire la mise à disposition de terres par un organisme (un « éco-musée ») qui nen est même pas propriétaire, mais emphytéote Quant aux élevages sur parcours ou hors-sol, ils ne restent attestés, de manière générale, que par des déclarations sur lhonneur, des certificats vétérinaires ou des factures de matériel (casiers). Le souci majeur des caisses paraît être daffilier et donc de soumettre à cotisation le plus grand nombre possible dexploitants. Soit ! Mais on peut avoir le sentiment que les caisses se prêtent parfois trop facilement à des montages qui visent à ouvrir le bénéfice daides publiques au mépris du réalisme économique ou de lobjet de ces aides. On peut en prendre deux exemples : dans le premier, une commune de montagne sarrange, en mettant gratuitement des prés à sa disposition, pour quun jeune agriculteur atteigne le seuil superficiaire daffiliation ; lintéressé, par ailleurs, bénéficie grâce à cette affiliation dune dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) « montagne », soit 171.000 francs, et dun prêt bonifié, tout cela pour un investissement total à peine supérieur à 200.000 francs : on peut tout de même se demander si le maintien à tout prix dune activité agricole a un sens quand la somme des subventions et avantages qui en permettent le démarrage est équivalente à linvestissement initial Un autre exemple est véritablement caricatural : une caisse a permis à un quasi-octogénaire, retraité agricole, de saffilier à nouveau en tant quexploitant parce quil « reprenait » une partie de lexploitation de son fils de cinquante-cinq ans, désireux de bénéficier de la préretraite (qui implique la cessation de lactivité agricole, ce à quoi les retraités dont la pension a été liquidée avant labaissement de lâge de la retraite ne sont pas tenus). Bien sûr, une telle affiliation est « tout bénéfice » pour la caisse : elle encaissera des cotisations sans verser aucune prestation supplémentaire, puisque la retraite du « nouvel installé » est définitivement liquidée depuis longtemps et que son statut de retraité lui apportait déjà la couverture maladie du régime. Pour autant, il va de soi quun tel montage est contraire, sinon peut-être à la lettre de la réglementation, du moins à son esprit : la préretraite, mesure daccompagnement de la réforme de la politique agricole commune en 1992, na pas été conçue comme une aide à objet social, mais économique, lobjectif étant daccélérer la restructuration de lagriculture et de faciliter linstallation ou lagrandissement des jeunes agriculteurs Il est nécessaire de rappeler que, pour lattribution de plusieurs aides économiques, comme les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), les plans damélioration matérielle ou la prime à lherbe, laffiliation au régime agricole ou le bénéfice de ses prestations maladie (AMEXA) sont réputés satisfaire les conditions relatives à lexercice dune activité agricole, à titre principal ou secondaire selon les cas (qui sont, sinon, vérifiés par la part du temps de travail et du revenu qui est liée à lexploitation agricole effective). Les caisses de MSA doivent être conscientes des incidences des affiliations quelles acceptent. Le caractère fictif ou réel de lexploitation agricole, la participation ou non aux travaux, le degré de mise en valeur dun terrain permettant de le considérer comme utilisé à des fins agricoles, constituent autant déléments difficiles à vérifier et mal définis, ou non définis, par la loi et les règlements. Laffiliation est liée à lactivité de chef dexploitation et dentreprise agricole, mais aussi au respect du critère superficiaire de « la demie SMI » (surface maximale dinstallation). Lapplication de ce critère pose aussi plusieurs problèmes. · Limperfection du cadastre Dans chaque département sont fixés, en hectares, dune part la SMI en « polyculture », dautre part des SMI spéciales, plus faibles ou plus élevées, pour les cultures spécialisées et les formes délevage extensif. Laffectation des terres de lexploitation à telle ou telle forme de mise en valeur est donc déterminante pour la vérification du critère de la demie SMI. Le problème est que laffectation inscrite au cadastre, qui sert en première instance au calcul de léquivalence superficiaire, est souvent fausse, faute de mise à jour régulière. Il est vraisemblable que cela conduit à un biais délargissement du champ daffiliation : les demandeurs daffiliation pour lesquels le calcul sur la base du cadastre donne la demie SMI ou plus semblent en général immatriculés sans plus de contrôle, alors quune vérification sur le terrain et un calcul sur la base des éléments réels permettent, le cas échéant, de « rattraper » les demandeurs dont le calcul sur la base imparfaite du cadastre nautorisait pas limmatriculation en première analyse. · Horssol et activités connexes La vérification des critères daffiliation pour les activités agricoles ne reposant pas sur le foncier est encore plus incertaine : comme on la dit, les élevages horssol seront attestés par des certificats vétérinaires ou des factures de casiers à poules ou lapins Quant aux activités « connexes », leur assujettissement dépend du nombre dheures de travail annuelles qui y sont consacrées, le seuil étant fixé à 1.200 heures. Un critère évidemment très difficile à soumettre à vérification Quil sagisse dailleurs du contrôle des conditions daffiliation, de celui de lassiette des cotisations ou du recouvrement contentieux, le développement des activités connexes préoccupe clairement les caisses qui y sont confrontées, comme celle des Alpes maritimes, où se multiplient les jardiniers et paysagistes, ou celle du Morbihan, avec ses pêcheurs à pied · Les sociétés Enfin, la réglementation applicable aux sociétés agricoles pour ce qui est de laffiliation de leurs membres conduit à des situations anormales. En effet, il est prévu daffilier tous les membres participant aux travaux dune société dès lors que léquivalence superficiaire de celle-ci atteint la demie SMI multipliée par le nombre de ses associés actifs (ce seuil étant abaissé de 20 % pour les couples). Cela signifie, par exemple, que dans une société à deux associés détenant lun, 90 % des parts (et donc percevant 90 % des revenus), et lautre, 10 %, les deux associés sont immatriculés si la société atteint la SMI et aucun des deux ne lest si elle reste légèrement en deçà ; dans les deux cas, pourtant, pris individuellement, le « gros » associé aurait été assujetti et pas le « petit ». Cette législation autorise donc des manipulations visant à affilier des personnes à lactivité agricole marginale, ou au contraire à exonérer partiellement (il reste les cotisations de « solidarité ») de cotisations des exploitations assez importantes, selon les intérêts des uns et des autres Plus largement, labsence de définition juridique de lexploitation agricole est à lorigine de beaucoup des problèmes rencontrés. 2. Le contrôle de lassiette « revenus professionnels » Lassiette assujettie par les caisses de MSA est constituée de deux éléments très distincts : pour ce qui est des salariés agricoles, il sagit des salaires bruts, les problèmes de contrôle étant alors identiques à ceux rencontrés par les URSSAF (déjà évoqués à propos de la lutte contre le travail dissimulé) ; pour ce qui est des cotisations « personnelles » des exploitants, qui financent les prestations dont eux-mêmes et leur famille peuvent bénéficier, il sagit du « revenu professionnel », cest-à-dire, selon larticle 100312 du code rural, du revenu fiscal imposé dans la catégorie des bénéfices agricoles (éventuellement complété par le revenu fiscal connexe imposé dans dautres catégories), modifié par la réintégration de divers avantages fiscaux dont la liste est donnée et assujetti selon des options dassiette triennale ou annuelle propres au régime des cotisations. Lassiette des cotisations personnelles repose sur un concept fiscal. Létablissement et le contrôle de cette assiette impliquent donc une collaboration entre MSA et services fiscaux. Cette collaboration apparaît pourtant inégalement assurée et reste insuffisante. Il convient de distinguer le cas des revenus imposés au forfait collectif du cas de ceux imposés au réel. Comme on le sait, les premiers sont déterminés par un tarif, négocié entre le fisc et les représentants des agriculteurs, applicable par unité duvre, lhectare étant bien sûr lunité duvre utilisée pour la plupart des productions agricoles. Le système fonctionne en principe grâce à un double échange dinformation entre MSA et services fiscaux : la première, possédant en principe un fichier à jour de la consistance des exploitations, le transmet aux seconds pour le calcul des forfaits : puis, la MSA dépend du retour de ce calcul pour établir les cotisations des « forfaitaires ». Ce retour est très fréquemment trop tardif et la non transmission des forfaits est lun des principaux facteurs des difficultés dassujettissement rencontrées par les caisses ; il est vrai que le fisc, compte tenu du caractère progressif de limpôt sur le revenu, ne se préoccupe guère dune catégorie de revenus dont le montant annuel moyen est à peine supérieur à 20.000 francs Les exploitants « au réel » font eux, parallèlement, des déclarations au fisc et à la MSA, qui établissent et contrôlent indépendamment les prélèvements dont ils ont la charge. En principe, des échanges réciproques systématiques dinformation sur les « faits susceptibles de constituer des infractions » découverts à loccasion de contrôles sont prévus, entre le fisc et les organismes sociaux, par larticle L.99 du livre des procédures fiscales, qui a été durci par la loi de finances pour 1999. Par ailleurs, larticle L.152 du même livre, également modifié lan dernier, prévoit notamment la communication par le fisc aux organismes sociaux des informations nominatives nécessaires à la définition de lassiette des cotisations. Cependant, les réponses aux questions de votre Rapporteur lors de ses visites tendent à montrer quil nexiste pas, aujourdhui, de communication croisée systématique des redressements dassiette opérés par le fisc et la MSA, alors que la similitude du concept (fiscal) des deux assiettes fait quun redressement opéré sur lune a très souvent à être transposé à lautre. La situation présente apparaît quelque peu contradictoire : les services fiscaux, qui sont équipés juridiquement et techniquement pour les contrôles dassiette, en pratiquent assez peu sur les agriculteurs au réel et nont, en tout état de cause, aucun « intérêt » propre à transmettre les résultats des redressements effectués aux caisses de MSA, car les cotisations supplémentaires qui seraient alors appelées viendraient en déduction de lassiette fiscale. Quant aux caisses de MSA, elles doivent en principe (selon une instruction de la Caisse centrale) contrôler 10 % des exploitants au réel chaque année, ce qui est considérable, et, compte tenu du montant global des cotisations et de la CSG, peuvent espérer un meilleur rendement des redressements ; cependant, le développement des contrôles y suscite des réticences et des interrogations de méthode, qui sont dailleurs légitimes puisque la similitude conceptuelle (fiscale) des assiettes de limpôt et des cotisations des agriculteurs (et des indépendants) nempêche pas que les contentieux sociaux et fiscaux relèvent de deux ordres de juridiction différents, susceptibles dadopter des jurisprudences différentes. Il est donc nécessaire, dune part, de systématiser le transfert réciproque dinformations, dautre part, en allant plus loin, de clarifier les relations entre les services de contrôle du fisc et de la MSA : on pourrait imaginer des plans de formation des contrôleurs, afin de dégager des méthodes communes, et des plans de contrôle coordonnés. Plus généralement, la réflexion sur le parallélisme des contrôles des assiettes sociale et fiscale ramène à la question de lharmonisation de ces assiettes, objectif difficile mais quil est nécessaire de poursuivre. Par ailleurs, il appartient aux caisses de MSA de renforcer leurs moyens de contrôle et de recoupement, par exemple en demandant aux affiliés une déclaration annuelle de consistance de lexploitation et en consultant systématiquement les mutations enregistrées au service des hypothèques... Actuellement, sur la base des chiffres 1998, dans les caisses « continentales » visitées par votre Rapporteur, le rapport annuel des redressements de lassiette « revenus professionnels » à lassiette globale séchelonne de 0,1 à 0,7 %. Cest donc un enjeu non négligeable. 3. Le recouvrement des cotisations Les taux de recouvrement des cotisations sociales personnelles des exploitants sur le revenu professionnel apparaissent médiocres, dans les statistiques du régime agricole, surtout si on les compare aux taux du régime général des salariés, voisins de 99 % pour les cotisations de lexercice.
Dans la convention dobjectifs et de gestion du 23 décembre 1998, la MSA sest engagée à augmenter de deux points ses taux globaux dencaissement par rapport à ceux constatés en 1997. Lévolution de 1995 à 1998, telle quelle ressort des tableaux ci-avant, ne révèle pas de tendance très nette à lamélioration, bien que, pour les non salariés, on constate une légère augmentation. Le jugement négatif que lon peut porter sur le recouvrement des cotisations sur revenus professionnels, avec un taux de 92,37 % sur lexercice 1998, doit toutefois être nuancé, car ce résultat décevant est aussi la conséquence des pratiques dencaissement et de comptabilité de la MSA. Dune part, en effet, le dernier appel de cotisations agricoles de lannée peut être fixé, au plus tard, au 30 novembre, date suffisamment proche de la fin de lexercice pour quà cause de retards limités de paiement ou pour des raisons comptables, des montants significatifs dencaissements ne puissent être pris en compte pour lexercice. Les caisses de MSA ne sont pas obligées, actuellement, de tenir une statistique du recouvrement par génération démission ; certaines le font toutefois, dont celle du Puy de Dôme. Les éléments qui y ont été fournis à votre Rapporteur montrent quun tiers à la moitié des impayés en fin dexercice sont honorés au cours du premier semestre de lexercice suivant.
Dautre part, lanalyse du recouvrement est perturbée par le mécanisme des « cotisations sanctions » pour défaut de déclaration : lorsquun exploitant ne renvoie pas sa déclaration de revenu pour le calcul des cotisations, celles-ci sont établies sur la base de 250 % des dernières cotisations connues, quitte, dailleurs, à effectuer une régularisation ultérieure (si les revenus sont déclarés avant la fin de lannée « n + 1 »). Ce dispositif entraîne, pour les non déclarants, petite minorité sauf en Corse, lémission de montants colossaux de cotisations (on peut multiplier les 250 % dannée en année) sur lesquelles le recouvrement est par définition très faible, et dautant plus faible que les montants exigés deviennent irréalistes et découragent toute velléité de retour dans le droit chemin ; or, à la différence des pénalités et majorations définitives pour retard de déclaration ou de paiement, les cotisations sanctions ne sont pas distinguées, dans les émissions des caisses, des cotisations « normales ». Leur existence dégrade donc le taux de recouvrement apparent. En outre, les régularisations ultérieures dont elles peuvent être lobjet perturbent la comptabilité des caisses. Dans le cas, il est vrai caricatural, de la caisse de Corse, les émissions de cotisations sanctions auraient représenté, en 1998, 51 millions de francs, soit 57 % du total des émissions de cotisations des non salariés (90 millions de francs). Enfin, la médiocrité générale du recouvrement recouvre des situations très contrastées selon les départements. Sans même évoquer le cas de la Corse, parmi les caisses visitées par votre Rapporteur, plusieurs se caractérisent par un recouvrement satisfaisant, tandis que la caisse des Alpes maritimes est dans une situation plus inquiétante : le taux de recouvrement tous exercices confondus sy est élevé en 1998 à 93,7 % pour les cotisations sur salaires (95,8 % en moyenne nationale) et surtout à 67,6 % pour les cotisations des non salariés (86,8 % en moyenne nationale). Les responsables de la caisse imputent principalement cette situation au développement des entreprises de travaux agricoles, des jardiniers et paysagistes, qui seraient particulièrement fragiles et ont peu de « répondant » (pas de foncier ). 4. La fréquence inégale de certaines prestations Lincidence (par rapport à la population susceptible den bénéficier) de différentes prestations sociales versées sous forme de rentes (rentes daccidents du travail des salariés, pensions dinvalidité, allocations aux adultes handicapés, RMI ) est assez inégale selon les caisses de MSA, même si, heureusement, aucune de celle contrôlées par votre Rapporteur sur le continent ne présente les ratios constatés en Corse. Plusieurs facteurs, difficiles à démêler, peuvent expliquer légitimement ces écarts : structure démographique de la population agricole (les exploitants proches de la retraite étant naturellement les plus nombreux à bénéficier de pensions dinvalidité), niveau moyen de ses revenus (pour les prestations sous condition de ressource), nature des productions (le risque daccident du travail est plus élevé dans les activités liées au bois, et dans une moindre mesure lélevage, que dans les cultures) Votre Rapporteur a cependant constaté que les responsables des caisses rencontrés, notamment les médecins conseils, ne sétaient en général jamais interrogés sur ce type décarts avant sa venue. Lexistence décarts statistiques entre caisses, que ce soit dailleurs en termes de prestations ou de cotisations, est normale ; le réseau MSA et la Caisse centrale devraient pourtant systématiser lanalyse de ces phénomènes, qui peuvent correspondre à des situations objectives, mais aussi traduire des dérives. 5. La caisse de Corse : les prémices du redressement Quinze mois après son premier contrôle, votre Rapporteur est retourné le 30 septembre en Corse, pour y prendre la mesure du « rétablissement de létat de droit » à la caisse interdépartementale de MSA. Le redressement de la caisse en est à ses débuts. Après la suspension du conseil dadministration et le retrait de lagrément du directeur dalors à lautomne 1998, elle a été gérée par deux administrateurs provisoires successifs, en attendant le retour au droit commun, qui devrait sopérer suite aux élections à la MSA du 27 octobre dernier. La politique de redressement, telle que présentée par le ministère de lAgriculture, sarticule autour des objectifs suivants : vérifier systématiquement laffiliation au régime social agricole de lensemble des exploitants ; traiter la dette sociale, au cas par cas, en commençant par lexamen des près de 200 dossiers de plus dun million de francs ; déterminer la liste des créances prescrites ; augmenter progressivement le taux de recouvrement sur lencours afin de saligner sur la moyenne nationale en 2002. Sur place, votre Rapporteur a effectivement pu constater une sérieuse amélioration des conditions daffiliation : les immatriculations effectuées depuis le début de lannée 1999 (soit 46) le sont sur la base du dossier type élaboré par la Caisse centrale ; les dossiers vérifiés comportent effectivement le même type de pièces justificatives que dans les autres caisses ; les failles que lon y rencontre encore tiennent à la mauvaise qualité dautres services publics, notamment le cadastre. La révision des 3.800 affiliés davant 1999 na en revanche pas débuté, mais devrait être menée sur trois ans. Pour ce qui est du traitement de la dette, sur 179 dossiers débiteurs de plus dun million de francs au 20 septembre de cette année, 63 restaient alors à analyser ; sur les 116 autres, 34 devaient déboucher sur un plan de règlement, 14 sur un règlement ou une liquidation judiciaires, 19 étaient transmis au CODAIR (rapatriés). La caisse a donc engagé la remise en ordre de la dette sociale. Ses responsables déclarent, par ailleurs, que les plans de règlement acceptés se différencient des précédentes vagues de mesures relatives à la dette sur de nombreux points : prise systématique dhypothèques ; exigence du paiement de lencours des cotisations préalablement au plan ; transmission à la tutelle, etc. Il est évidemment trop tôt pour juger de cette politique. Sagissant plus généralement du contentieux habituel, le service responsable ne fonctionne réellement que depuis le milieu de lannée, selon les dires des mêmes responsables, et en est encore à « nettoyer » les comptes des créances prescrites ; la relance des procédures contentieuses de droit commun na pas vraiment débuté. Il paraît également être un peu tôt pour porter un jugement sur lévolution du recouvrement, dautant que les émissions de cotisations restent lourdement perturbées, comme il a été indiqué plus haut, par le phénomène des « cotisations sanctions » pour non déclaration. Daprès le ministère, le taux de recouvrement sur lencours (émissions de lannée) serait toutefois passé, pour lensemble des cotisations, de 45 % à 56 % en 1998 et pourrait atteindre 65 % en 1999. Il ny a pas, pour le moment, damélioration significative en ce qui concerne les prestations, qui restent caractérisées par des fréquences très élevées des différentes formes de rentes possibles. Sagissant enfin du fonctionnement de la caisse, si lorganigramme très complexe et pléthorique (en nombre de services et déchelons hiérarchiques), critiqué lan dernier par le rapport des inspections générales, a été un peu simplifié, la gestion du personnel nen reste pas moins visiblement compliquée : négociation dun accord « 35 heures » conduisant à un horaire effectif de 31 h 30 ; coûteux contentieux avec danciens agents en longue maladie, etc. Les nécessaires gains de productivité se font donc encore attendre. Or, la situation financière de la caisse reste critique : le budget pour 1999 prévoit ainsi des recettes de fonctionnement de 60,5 millions de francs pour des dépenses de 85,7 millions de francs ; certes, ce budget est grevé par linscription de 20 millions de francs de remises de majorations de retard émises et pourrait être partiellement équilibré par une allocation dadaptation non inscrite ; dans lautre sens, on observe quil ny est pas prévu de provision pour le non recouvrement partiel, très vraisemblable, dune partie des cotisations de gestion, et que les frais financiers y sont sous-évalués (selon les responsables de la caisse), de même que certaines charges liées aux contentieux avec danciens agents. Le solde réel de la caisse est donc difficile à déterminer, mais reste vraisemblablement très loin de léquilibre. CONCLUSION Derrière une apparente stabilité, le BAPSA rend donc de moins en moins compte de la réalité de la protection sociale des agriculteurs : non seulement il « oublie » de traduire lincidence financière des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale puisque cest la quatrième fois consécutive, on peut parler de jeune « tradition » en la matière , ainsi que des mesures 2000 de revalorisation des petites retraites, mais il ne tire pas non plus les conséquences dautres dispositions, telles que la modulation des aides communautaires ou la « couverture maladie universelle », dont limpact réel na certainement pas été objectivement évalué. En outre, le BAPSA ne couvre quune partie du champ de cette protection sociale des agriculteurs, puisquy échappent, par exemple, les dépenses de gestion courante du régime ou le dispositif dassurance obligatoire en accidents du travail des exploitants. Il convient donc de dépasser les chiffres du BAPSA pour avoir une vue plus générale du régime social des non salariés agricoles. La première question est alors : qui dépend de ce régime, qui peut se faire immatriculer à la MSA ? On constate là quen labsence de définition législative suffisante de lexploitation agricole, on peut observer des étrangetés, telles que la nouvelle affiliation doctogénaires Second thème : les cotisations sociales. Il est intéressant de constater, sur ce point, les contradictions de lorganisation actuelle du contrôle de leur assiette, qui est plutôt assuré par les services de la MSA, alors que cette assiette repose sur un concept fiscal que le fisc est mieux à même de vérifier. Ainsi est reposée la question de lharmonisation des trois assiettes de limpôt, des cotisations et de la CSG. Les cotisations de « solidarité » constituent un prélèvement dun rendement assez faible, 236 millions de francs dans le BAPSA 2000, et donc généralement peu commenté. Lassujettissement à la CSG « patrimoine » des revenus de deux catégories de cotisants « solidaires », depuis lannée en cours, conduit toutefois à sinterroger sur le maintien de telles cotisations, non créatrices de droits, et donc redondantes avec la CSG, ou à demander au moins lapplication du principe général selon lequel toute hausse de la CSG sur des revenus dactivité doit entraîner une baisse supérieure ou égale du taux des cotisations sociales. La loi sur la couverture maladie universelle risque dêtre particulièrement lourde de conséquences pour le régime agricole, car il regroupe une partie importante des bénéficiaires potentiels de la « CMU ». Le maintien de cotisations minimales forfaitaires élevées en assurance maladie agricole, quand la gratuité sera institutionnalisée pour dautres, la non prise en compte dans les prévisions de dépenses du BAPSA, justement, du coût des prestations maladie des déchus de droits quil faudra réintégrer, et surtout le caractère explosif du volet complémentaire de la couverture gratuite, compte tenu de la sous-évaluation manifeste du « panier de soins » pris en charge, sont autant de questions graves, trop absentes de ce projet de BAPSA. En matière de retraites, le Gouvernement propose de poursuivre leffort régulier engagé depuis 1994, qui conduit à ajouter annuellement environ un milliard de francs pour la revalorisation des petites retraites ; qui y serait défavorable ? Votre Rapporteur réitère toutefois sa proposition de lan dernier : prendre en compte, pour lattribution des majorations, lensemble des droits propres de retraite acquis dans différents régimes, ce qui permettrait daller plus vite et plus loin pour les plus modestes, en écartant certains « polypensionnés » dont la retraite agricole ne constitue quune ressource secondaire. Un problème particulier mérite par ailleurs une étude attentive : les conditions actuelles de validation, pour les femmes « polypensionnées », de périodes pour enfants conduisent à de graves inéquités. Sagissant enfin du financement des mesures, il est vraiment dommage que le Gouvernement, cette année comme lannée dernière, finance une dépense supplémentaire pérenne de retraites par un prélèvement non reconductible sur la contribution sociale de solidarité des sociétés, dont le montant dun milliard de francs ne couvrira dailleurs même pas le coût total (1,2 milliard de francs) des mesures prévues. Pour lavenir, un régime complémentaire obligatoire peut constituer une solution sil est établi sur une base viable : un taux de cotisation obligatoire minimale modéré et une mise en réserve des cotisations versées les premières années. La réforme du régime issu de la loi de 1966 en matière daccidents du travail des non salariés agricoles, la clarification du statut des activités « annexes » concurrentielles des caisses de MSA et le regroupement de celles-ci dans des caisses pluridépartementales sont enfin des évolutions quil sagit denvisager, car elles sont nécessaires, voire urgentes. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 2 novembre 1999, la commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan a examiné les crédits du budget annexe des Prestations sociales agricoles. Après lexposé de votre Rapporteur spécial, qui a prôné labstention pour protester contre le financement non pérenne de la revalorisation des retraites agricoles, la Commission a adopté les crédits du budget annexe des Prestations sociales agricoles et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. Votre Rapporteur spécial a ensuite présenté une proposition dobservation qui demandait au Gouvernement détudier le dispositif de coordination entre les régimes sociaux pour les validations de cotisations pour enfants des femmes ayant acquis des droits dans plusieurs régimes. Il a également présenté plusieurs amendements tendant respectivement à : supprimer les cotisations minimales forfaitaires des agriculteurs en assurance maladie, par équité avec la gratuité de la couverture de base offerte à dautres catégories par la loi sur la couverture maladie universelle ; réduire à 9 % le taux de la cotisation de solidarité des exploitants sous le seuil daffiliation au régime agricole, afin de neutraliser leffet de leur assujettissement à la CSG ; supprimer la cotisation de solidarité des associés minoritaires apporteurs de capitaux, qui nest plus justifiée dès lors que leurs revenus sont assujettis à la CSG et dont le coût de gestion est très élevé ; il a précisé que ce coût était de 26,5 % du produit de la cotisation, ce qui constitue sans nul doute un record ; instituer une attribution pérenne de C3S au BAPSA à due concurrence de la C3S perçue sur les organismes mutualistes et les coopératives relevant du régime agricole ; il a critiqué les évolutions législatives récentes, contradictoires dans ce domaine ; unifier le taux du prélèvement opéré sur les primes dassurance de base et complémentaire accidents du travail au profit du fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA), afin de rendre plus attractive lassurance complémentaire, actuellement complètement découragée par une ponction confiscatoire. Mme Béatrice Marre a observé que lensemble des suggestions du Rapporteur entrait dans le cadre de la mission qui lui a été confiée, ainsi quà M. Jérôme Cahuzac, par le Gouvernement, sur la fiscalité et les charges sociales agricoles. Cette mission devant se conclure en mars 2000, ladoption des propositions du Rapporteur serait prématurée. Le Président Augustin Bonrepaux a, en outre, indiqué quune affectation spécifique de la C3S au budget annexe nétait pas nécessaire puisque son équilibre était de toute façon assuré par la subvention de lÉtat, et que lunification du taux des prélèvements affectés au FCATA entraînerait une augmentation du coût de lassurance de base obligatoire pour les agriculteurs en accidents du travail, même si le problème posé par cet amendement est réel. La Commission a rejeté lobservation et lensemble de ces amendements. AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Amendements présentés par M. Charles de Courson Articles additionnels après larticle 64 Insérer larticle suivant : I. Le IV de larticle 1003-7-1 du code rural est ainsi modifié : dans la première phrase, les mots « , dassurance vieillesse et dassurance maladie » sont remplacés par les mots « et dassurance vieillesse »; la seconde phrase est supprimée. II. Larticle 1106-8 du même code est abrogé. III. La taxe visée à larticle 1609 unvicies du code général des impôts est majorée à due concurrence de la perte de recettes résultant du I. IV. Les dispositions du I, du II et du III sappliquent à compter du 1er janvier 2001. * * * Insérer larticle suivant : I. La dernière phrase du VI de larticle 1003-7-1 du code rural est ainsi rédigée : « Le taux de cette cotisation est fixé à 9 %. » II. Le taux visé à larticle 1609 unvicies du code général des impôts est majoré à due concurrence. III. Les dispositions du I et du II sappliquent à compter du 1er janvier 2001. * * * Insérer larticle suivant : I. Le VII de larticle 1003-7-1 du code rural est abrogé à compter du 1er janvier 2001. II. Le taux visé à larticle 1609 unvicies du code général des impôts est majoré à due concurrence. * * * Insérer larticle suivant : I. Larticle 1624 du code général des impôts est ainsi rédigé : « Art.1624. Le taux de la taxe prévue à larticle 1622 est égal au taux de la taxe prévue à larticle 1624 bis. » II. Dans le deuxième alinéa de larticle 1624 bis du code général des impôts, le taux « 10 % » est remplacé par le taux « 12,5 % ». * * * Insérer larticle suivant : I. Le début du 1er alinéa de larticle L.651-2-1 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé : « Au titre de chaque exercice, le montant de contribution sociale de solidarité versé au régime de sécurité sociale des non salariés agricoles est égal au produit de la contribution sociale de solidarité dû par les redevables dont plus de la moitié des salariés sont affiliés aux assurances sociales agricoles ou dont plus de la moitié des associés ou administrateurs non salariés sont affiliés au régime de sécurité sociale des non salariés agricoles ; puis, le reste du produit de la contribution, minoré des frais de recouvrement et abondé du solde éventuel de lexercice précédent » (le reste sans changement). II. Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociale sont compensées par linstauration à due concurrence de taxes additionnelles aux droits visés à larticle 575A du code général des impôts. III. Les dispositions du I et du II entrent en vigueur au 1er janvier 2001. N°1861-42. - Rapport de M. Charles de Courson, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Prestations sociales agricoles - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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